Revisione e sospensione AIA centrale enel: facciamo chiarezza amministrativa!

Nel Consiglio Comunale della Spezia del 1/12/2014 si è discusso di possibili revisioni della Autorizzazione Integrata Ambientale (di seguito AIA) alla centrale Enel della Spezia.  La questione è estremamente  complessa e deve essere valutata secondo una istruttoria che rispetti quanto previsto dalla vigente normativa come modificata recentemente (vedi QUI).

Soprattutto non si deve fare l’errore di confondere la possibile revisione dell’AIA con la sospensione della stessa.  La revisione richiede una istruttoria tecnica ben precisa fondata su nuovi elementi o su lacune istruttorie precedenti, mentre la sospensione richiede la violazione delle prescrizioni contenute nell’AIA nonché in quelle previste dalla normativa in materia:  titolo IIIbis Pare II del DLgs 152/2006 e successive modifiche.  

Il post che segue vuole quindi fornire un contributo per chiarire quanto sopra sommariamente elencato.

COSA NON È GIURIDICAMENTE FONDATO NELLA RICHIESTA DI REVISIONE DELL’AIA

Su cosa possiamo fondare la richiesta di revisione dell’AIA della centrale Enel di Spezia?

Non certo aspettando chissà quali studi epidemiologici che arriverebbero chissà quando e comunque non avrebbero rilevanza giuridico amministrativa.

Neppure facendo riferimento a documenti e studi riguardanti altri siti. Questo sarebbe forse giusto scientificamente (ma tutto da provare anche questo) ma sicuramente non fondato da un punto di vista giuridico amministrativo. Infatti per poter essere applicabile legalmente ad un impianto (installazione di seguito secondo la nuova terminologia di legge)  specifico,  uno studio di impatto sanitario delle emissioni dello stesso richiede che venga rispettata la nozione ex lege di luogo dove è presente l’installazione come definita dalla vigente legge (DLgs 152/2006 come modificato dal Dlgs 46/2014). La nuova definizione di installazione, ai fini dell’applicazione della normativa sull’AIA, agli impianti elencati all’allegato VIII[1] Parte II del Dlgs 152/2006, contiene alcuni concetti che sono stati esplicitati dalla Circolare del Ministero dell’Ambiente del 27/10/2014, in particolare per  luogo si intende il sito di ubicazione della installazione, facendo a tal fine riferimento alla normativa ambientale vigente, in particolare alla definizione di sito del Regolamento UE su EMAS[2]: “Tutto il terreno, in una zona geografica precisa, sotto il controllo gestionale di una organizzazione che comprende attività, prodotti, e servizi. Esso include qualsiasi infrastruttura, impianto e materiali”.

Quindi qualsiasi indagine di impatto sanitario svolta in altri siti non è giuridicamente sovrapponibile a quello interessato dalla possibile revisione, occorre una indagine e quindi una istruttoria tecnico amministrativa che la contenga formalmente riferita alla “zona geografica precisa” della installazione.

Per questo  pur essendo rilevante sotto il profilo politico e scientifico,  la sospensione del Parere della Regione Liguria in sede di rilascio della nuova AIA alla centrale di Vado Ligure, non ha alcuna valenza giuridico amministrativa vista in relazione ad una eventuale revisione dell'AIA della centrale spezzina.

Non sono utili inoltre neppure studi vecchi soprattutto se legati a modelli gestionali della installazione non più esistenti. Faccio un esempio sulla centrale di Spezia, gli  studi (perizie) che portarono alle condanne penali dei dirigenti ENEL nel passato (anni 80-90) fanno riferimento ad un modello gestionale della centrale che prevedeva 4 gruppi generatori senza desolforazione, senza denitrificazione e con elettrofiltri di vecchia generazione. Quelle perizie possono essere interessanti sotto il profilo scientifico, al limite penale e civile,  ma non giuridico amministrativo. Ricordo, infatti,  che nell’AIA viene autorizzato non il sito in quanto tale (quello lo fa la VIA) ma  il modello gestionale dell’impianto.

Non valgono neppure paragoni tra i diversi limiti di emissione rilasciati in sede di AIA tra le varie installazioni (centrali in questo caso).   I limiti a volte possono essere inferiori a quelli di legge solo perché si è autorizzato impianti di nuova generazione, mentre quella di Spezia è stata una ristrutturazione della sezione a carbone in particolare.  Non solo ma è la stessa normativa in materia di AIA a collegare limiti di emissioni e specificità del sito dove è collocata la installazione, recita il comma 3 articolo 29sexies del DLgs 152/2006: “ I valori limite di emissione fissati nelle autorizzazioni integrate ambientali non possono comunque essere meno rigorosi di quelli fissati dalla normativa vigente nel territorio in cui è ubicata l'installazione.”

Quanto al rapporto tra limiti di emissione e  Migliori tecnologie disinquinanti[3] (di seguito MTD), nel senso che i primi dovrebbero adeguarsi alla evoluzione delle seconde, qui ci può essere uno spiraglio di azione ma a condizione che si rispetti la normativa vigente che sul punto è chiarissima.  In particolare l’autorità competente può arrivare a chiedere la revisione dell’AIA quando “b) le migliori tecniche disponibili hanno subito modifiche sostanziali, che consentono una notevole riduzione delle emissioni; “ (lettera b) comma 4 articolo 29ocites)”. Questo non pare al momento applicabile alla centrale di Spezia e comunque richiederebbe passaggi a livello UE complicatissimi e molto lunghi.  

Non solo ma a Spezia si è usata una norma che permette di applicare limiti di emissione più alti di quelli delle MTD associate, considerata la specificità tecnologia dell’impianto (comma 9bis  articolo 29 sexies del DLgs 152/2006 come modificato dal DLgs 46/2014). Questo è dipeso dal fatto che la istruttoria per il rilascio dell’AIA a Spezia è stata considerata come relativa ad un impianto esistente. Sul punto la Corte di Giustizia (sentenza 31 marzo 2011 causa C-50/10) ha affermato che per la prima AIA anche agli impianti esistenti andrebbe applicata la istruttoria come fosse un impianto nuovo, ma, come dire, questa è una sentenza che non è immediatamente applicabile al caso spezzino per ovvi motivo di principi generali del diritto. Potrà essere utilizzata se si riesce ad avviare la revisione dell’AIA.  

LE MOTIVAZIONI EX LEGE PER CHIEDERE LA REVISIONE DELL’AIA

E qui si torna al punto principale come si può avviare la revisione dell’AIA in modo giuridicamente fondato e, soprattutto, è possibile farlo per la centrale di Spezia?

A mio avviso si ma con motivazioni diverse da quelle sopra delineate, vediamo quali….

La nuova normativa in materia di AIA  prevede le seguenti condizioni di revisione dell’AIA (che può essere ora avviata in qualsiasi momento a prescindere dalla durata dell’AIA come invece prima era previsto):

1. Quando emergano nuovi elementi che possano condizionare l’esercizio della installazione

2. Quando sia dimostrato un livello di inquinamento eccessivo dell’impianto con la necessità di adeguarlo alle migliori tecnologie disponibili

3. Quando  le migliori tecniche disponibili hanno subito modifiche sostanziali, che consentono una notevole riduzione delle emissioni

4. Quando gli sviluppi delle norme di qualità ambientali o nuove disposizioni legislative comunitarie,  nazionali o regionali  lo esigono. 

I punti 1, 2 e 4 sono applicabili al caso Spezia, il punto 3 come ho già spiegato sopra no. Ma a quali condizioni sono applicabili? Occorre che l’avvio della revisione sia dentro un percorso amministrativo coerente con l’attuale normativa.  Un percorso che deve dimostrare che:

a) l’inquinamento emesso nella centrale ma anche quello dell’area in generale da essa interessata sia “eccessivo” e soprattutto produca un trasferimento dello stesso da un fattore ambientale all’altro e che possa nuocere alla salute umana secondo la definizione di inquinamento ex lettera iter comma 1 articolo 5 DLgs 152/2006.

b) tale inquinamento eccessivo deve derivare prevalentemente dal modello gestionale attuale della centrale.

Insomma va dimostrata la incompatibilità tra l’attuale modello gestionale della centrale e l’ambiente e la salute dei cittadini che intorno ad essa risiedono.

Come raggiungere questa dimostrazione? Vediamo..

ISTRUTTORIA PER ARRIVARE A DIMOSTRARE LA NECESSITÀ DELLA REVISIONE DELL’AIA

Occorre utilizzare tre strumenti riconosciuti dalla vigente normativa

1. Norma di qualità ambientale

2. Parere sanitario del Sindaco.

3. La valutazione a confronto delle alternative tecnico gestionali

Tutte e tre si tengono insieme anche se:  

la Norma di qualità ambientale compete formalmente al ministero dell’Ambiente come autorità competente al rilascio dell’AIA e della sua revisione 

il Parere Sanitario compete al Sindaco del Comune sede della centrale

la Valutazione compete alla Commissione AIA

Si tengono insieme anche perché la prima è conseguenza di una istruttoria che abbia valorizzato le altre due.

Ora per norma di qualità ambientale si intende “ la serie di requisiti, inclusi gli obiettivi di qualità, che sussistono in un dato momento in un determinato ambiente o in una specifica  parte di esso, come stabilito nella normativa vigente in materia ambientale;” (lettera i-nonies articolo 5 DLgs 152/2006).  In altri termini, il concetto di norma di qualità ambientale contiene il principio fortemente innovativo , introdotto dalla disciplina dell’AIA, per cui non decido di adeguare il sito ai limiti di emissione di legge come avveniva nel passato,  ma adeguo l’impianto al sito e quindi posso imporre, oltre i limiti di legge formali, in quel sito e in quell’impianto specifico:  

1.  Limiti di emissione,

2. Tecnologie disinquinanti

3. Tipologie di combustibile

4. Modelli gestionali

Quindi la norma di qualità ambientale non è altro che una serie di prescrizioni innovative, rispetto alla legge,  e specifiche per il sito in questione.

Ma  per arrivare alla norma di qualità ambientale  bisogna svolgere bene l’istruttoria  utilizzando gli altri due strumenti citati : il Parere Sanitario del Sindaco,  La Valutazione a confronto delle Alternative Tecnico Gestionali.  Entrambi sono normati dalla legge in materia di AIA quindi non si prestano a critiche di infondatezza giuridica. Anzi nel caso della centrale di Spezia il Parere Sanitario non è mai stato rilasciato e male hanno fatto le associazioni ambientaliste a non sollevare questo vizio procedurale in sede TAR nonostante io lo avessi suggerito da subito.

Il Parere Sanitario, previsto dal comma 6 articolo 29quater DLgs 152/2006, deve contenere:

1. una valutazione della rilevanza sanitaria delle emissioni dell’impianto, attraverso:

-       una valutazione delle emissioni inquinanti della centrale

-       una valutazione delle ricadute inquinanti in aria, acqua e suolo

-       simulazioni sui tassi di mortalità e morbilità determinati da tali ricadute  

2. una valutazione dello stato sanitario della popolazione interessata

3. una valutazione della evoluzione del contesto urbanistico interessato dall’impianto

4. una valutazione dei rischi di incidenti rilevanti dall’impianto

5. prescrizioni conseguenti alle valutazioni di cui ai punti precedenti

Sulla base del risultato del Parere Sanitario e delle prescrizioni necessarie sotto il profilo della tutela sanitaria queste devono essere valutate al fine di ridefinire il modello gestionale dell’installazione (della centrale nel caso in esame).

In altri termini si tratta di valutare le alternative tecnico gestionali (tenendo conto delle MTD) della installazione, scegliendo quella più adeguata al quadro sanitario emerso dal Parere del Sindaco.

Questa Valutazione  delle Alternative Tecnico Gestionali  è disciplinata dal Decreto Ministeriale 1/10/2008 (Emanazione di linee guida in materia di analisi degli aspetti economici e degli effetti incrociati per le attività soggette ad AIA), secondo quale: “le alternative siano valutate secondo gli effetti ambientali incrociati (Cross-Media Effects) cioè poter valutare l’effetto dovuto contemporaneamente a più inquinanti che rilasciano in uno stesso o più corpi ricettori”.

L’obiettivo metodologico dei Cross-Media è quello di fornire - nei casi più complessi come questo della centrale Enel di Spezia - una guida alla scelta dell’opzione migliore sotto il profilo sanitario ed ambientale, fra le tecniche o le tecnologie che in alternativa possono essere implementate in un contesto di rilascio dell’AIA o appunto della sua revisione.

Quindi il SINDACO può creare, con il Parere Sanitario,  i presupposti per avviare la istruttoria sopra descritta,  arrivando a produrre prescrizioni per un nuovo modello gestionale dell’impianto, definite sulla base della Valutazione delle alternative tecniche gestionale,  e tradotte nella norma di qualità ambientale da applicare alla centrale di Spezia, presupposto per il provvedimento di revisione dell’AIA.

  

LA SOSPENSIONE DELL’AIA

Il nuovo comma 9 dell’articolo 29decies DLgs 152/2006 (come modificato dal DLgs 46/2014)  prevede che in caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie, l'autorità competente (Ministero Ambiente per la centrale Enel di Spezia) procede:

a) alla diffida, assegnando un termine ai gestori per adeguarsi;

b) alla diffida e contestuale sospensione dell'attività per un tempo determinato, nel caso in cui le violazioni siano comunque reiterate  più di due volte all'anno;

c) alla revoca dell'autorizzazione e alla chiusura dell'installazione, in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in caso di reiterate violazioni che determinino situazioni di pericolo o di danno per l'ambiente.

Questa procedura è di competenza del Ministero dell’Ambiente, ma in caso di reiterate violazioni delle prescrizioni il Sindaco può intervenire con i propri poteri di ordinanza sanitaria come previsto dal comma 10 dell’articolo 29decies del DLgs 152/2006 che recita: “10. In caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzatorie, l'autorità competente, ove si manifestino situazioni di pericolo o di danno per la salute, ne dà comunicazione al sindaco ai fini dell'assunzione delle eventuali misure ai sensi dell'articolo 217 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265.”.

A mio avviso allo stato attuale delle conoscenze ci sono una serie di prescrizioni contenute nell’AIA rilasciata alla centrale Enel di Spezia, che non appaiono rispettate. In particolare:

1.  Monitoraggio gestione stoccaggio materiale polverulenti (Paragrafo 4.4. Piano Monitoraggio) – da avviare dal 26/3/2014 e operativo dal 26/9/2014.

2. Report quantità emesse di SOX, NOX, CO, Polveri nei transitori dei gruppi generatori e piano monitoraggio transitori (punto 9 Paragrafo 10.3.1. Prescrizioni Parere Istruttorio - Paragrafo 4.1.2. Piano di Monitoraggio sulla base della tabella 8). Tali report dovranno fissare le quantità di emissioni dei singoli inquinanti sia per i singoli episodi transitori che per il totale anno. Questo Rapporto non è stato prodotto neppure nella recente pubblicazione dell’Enel del monitoraggio su emissioni e ricadute dei microinquinanti (vedi QUI SEZIONE ADEMPIMENTI DELL’AIA).

3.  Controllo semestrale serbatoi combustibili e parco carbone (Paragrafo 3.1.2. Piano di Monitoraggio tabella 3 e Paragrafo 6.1).

4. Presentazione  sistema di monitoraggio delle emissioni e immissioni secondo un crono programma con ente di controllo : Provincia Arpal  (Punto 1 articolo 4 del Decreto).  Per ora  Ispra ha presentato solo un generico programma secondo cronologia e metodologia (vedi QUI pagina 1 di 18 SEZIONE ATTIVITA' DI VIGILANZA E CONTROLLO). 

5. Individuazione stazioni della rete di monitoraggio del sito di Pitelli nelle quali effettuare la caratterizzazione delle acque di falda (Paragrafo 6.2. Piano di Monitoraggio, misure da eseguire secondo tabella 18).

Secondo la Circolare del Ministero dell’Ambiente del 27/10/2014 la violazione delle prescrizioni sopra elencate (in particolare la 1 la 2 e la 3)  costituisce sicuramente violazione di legge ai sensi dell’avvio della procedura di sospensione dell’AIA come sopra descritta in quanto non rientra nella esclusione prevista da detta  Circolare. È chiaro infatti che la violazione di queste prescrizioni può produrre danni immediati all’ambiente e alla salute dei cittadini non richiedendo una loro attuazione negli anni successivi.

P.S.

ovviamente il quadro sopra descritto fa riferimento a procedura di tipo amministrativo, un altro scenario potrebbe emergere se prima o poi la Procura del Tribunale di Spezia con l'ausilio dei competenti uffici di Polizia Giudiziaria, aprisse una inchiesta penale come richiesto da numerosi esposti presentati in questi anni..........consentitemi di considerare questo scenario più utopistico di quello sopra descritto.....utopia dovuta alla conoscenza della cultura che aleggia nella Procura di Spezia e in molti ufficiali di PG, ovviamente attendo di essere smentito!

  

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[1] http://www.slideshare.net/MarcoGrondacci/allegati-da-viii-a-xii-parte-ii-al-dlgs-1522006-impianti-soggetti-ad-aia

[2] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1417510876197&uri=CELEX:32001R0761

[3] l-ter) migliori tecniche disponibili (best available techniques - BAT): la più efficiente e avanzata fase di sviluppo di attività e relativi metodi di esercizio indicanti l'idoneità pratica di determinate tecniche a costituire, in linea di massima, la base dei valori limite di emissione e delle altre condizioni di autorizzazione intesi ad evitare oppure, ove ciò si riveli impossibile, a ridurre in modo generale le emissioni e l'impatto sull'ambiente nel suo complesso. Nel determinare le migliori tecniche disponibili, occorre tenere conto in particolare degli elementi di cui all'allegato XI. Si intende per: 
1) tecniche: sia le tecniche impiegate sia le modalità di progettazione, costruzione, manutenzione, esercizio e chiusura dell'impianto; 
2) disponibili: le tecniche sviluppate su una scala che ne consenta l'applicazione in condizioni economicamente e tecnicamente idonee nell'ambito del relativo comparto industriale, prendendo in considerazione i costi e i vantaggi, indipendentemente dal fatto che siano o meno applicate o prodotte in ambito nazionale, purché il gestore possa utilizzarle a condizioni ragionevoli; 
3) migliori: le tecniche più efficaci per ottenere un elevato livello di protezione dell'ambiente nel suo complesso»;  (lettera lter comma 1 articolo 5 DLgs 152/2006 come modificato dal DLgs 46/2014)