La proposta della Giunta Burlando sulla valutazione ambientale dei piani urbanistici: gravi ritardi, poche luci, molte ombre.

La Giunta regionale della Liguria ha finalmente presentato un disegno di legge

(per il testo vedi qui) per applicare la Valutazione Ambientale Strategica  (di seguito VAS) ai piani e programmi a rilevanza ambientale e territoriale.

Su cosa sia la VAS, ma soprattutto a cosa possa servire, vi invito a leggere questo breve commento qui. 

Di seguito analizzerò luci ed ombre del disegno di legge della Giunta Burlando, ma prima è bene ricordare gli effetti dei ritardi della Regione Liguria nell'applicare questa procedura di valutazione peraltro prevista dalla normativa comunitaria. 

I RITARDI DELLA REGIONE LIGURIA NELL’APPLICARE LA VAS AI PIANI URBANISTICI

La Regione Liguria è in clamoroso ritardo nel recepire una normativa, quella della VAS, che avrebbe dovuto essere recepita dal 2004.Per questo ritardo la Regione Liguria rischia una procedura di infrazione in sede UE come ho spiegato esaurientemente qui. 

Nel frattempo e grazie a questo vuoto normativo  questa importante procedura non è stata applicata a molti strumenti di pianificazione anche nella provincia di Spezia, come dimostrano le vicende:

1. del progetto Botta,  dell’outlet di Brugnato, del centro commerciale di Romito (vedi qui) 

2. delle varianti in località Tavolara (vedi qui) , del progetto Marinella  e alle relative varianti ai Piani dei Comuni interessati da questo progetto. 

3. di vari PUC e varianti generali a PRG vigenti, ad esempio Ameglia (vedi qui) e Follo (vedi qui) e altre varianti in giro per il territorio (vedi ad esempio qui) da ultimo quella dell’ampliamento della area nautica Vallesanta a Levanto (vedi qui) 

4. del Piano Regolatore del Porto di Spezia e della attuazione degli ambiti in cui è stato suddiviso questo Piano quadro (vedi qui) 

5. ultimamente per il nuovo Waterfront di Spezia (vedi qui)

Insomma una violazione di legge palese, un danno all’ambiente perché i piani non sono stati valutati adeguatamente, un potenziale danno economico allo Stato italiano per una possibile condanna ad una salata multa  in sede UE per non essersi adeguata nei tempi previsti alla Direttiva europea sulla VAS.

IL DISEGNO DI LEGGE SULLA VAS PRESENTATO DALLA GIUNTA REGIONALE DELLA LIGURIA: LUCI ED OMBRE

Le luci

Intanto è un fatto positivo che il disegno di legge sia stato presentato, sia pure con un ritardo clamoroso come sopra ho descritto. Forse ad accelerare la decisione della Giunta Burlando è stata certamente la pressione della Commissione UE ma anche il disegno di legge che il consigliere regionale Rossi, con la collaborazione tecnico giuridica del sottoscritto, ha presentato fin dalla scorsa estate. Per il testo e un commento vedi qui.  

In secondo luogo c’è una affermazione in controtendenza a quanto applicato fino ad ora dalla Regione relativamente alla necessità di sottoporre a VAS i progetti urbanisti operativi attuativi di piani regolatori (PUC nella denominazione della legislazione ligure)  che non abbiano a loro volta avuto una VAS.  

La dizione non è chiarissima, come quella della legge Toscana dove strumenti urbanistici attuativi sono automaticamente soggetti a VAS (vedi articolo 5bis della LR 10/2010 qui),  ma la novità c’è e se questa norma fosse stata presentata e approvata da anni, come peraltro la normativa europea in realtà imponeva,  molti progetti urbanistici come il progetto Botta di Sarzana, il progetto Marinella, il progetto di Tavolara a  Sarzana ed ancora molte varianti e strumenti urbanistici attuativi, sarebbero stati valutati in modo ben più rigoroso da un punto di vista ambientale e soprattutto più rispettoso della legge e del coinvolgimento della comunità locale interessata (la partecipazione è infatti parte integrante della procedura di VAS). 

Le ombre

Il disegno di legge della Giunta Burlando però continua ad avere limiti significativi alcuni dei quali non rispettosi degli indirizzi europei nonché delle migliori esperienze in materia di VAS in Italia.  Vediamole queste ombre:

1. La prima riguarda i piani regolatori dei porti ed i progetti attuativi degli stessi. La dizione usata dal disegno di legge della Giunta Regionale è ambigua perché li esclude dalla VAS rinviando ad una norma della legge nazionale (dell’articolo 6, commi 3 ter del DLgs 152/2006) e quindi richiedendo una capziosa interpretazione delle due norme, regionale e nazionale, per capire bene ciò che è applicabile. Ora il rischio è che, per fare un esempio spezzino, con questa ambiguità della norma proposta dalla Regione non venga applicata la VAS (neppure una verifica di applicabilità di questa procedura) agli strumenti urbanistici attuativi degli ambiti del PRP di Spezia (come previsto dalla delibera regionale di approvazione dello stesso) compreso quindi quello che riguarderà il Waterfront (area Calata Paita).

2. Viene riconosciuto il ruolo di Autorità Competente alla VAS alla Giunta Regionale sia pure sulla base di un parere del Comitato Tecnico previsto. Si tratta di una scelta sbagliata perché l’Autorità competente è quella che rilascia l’atto conclusivo della procedura di VAS (Parere Motivato), in questo modo si confondono due livelli quello tecnico con quello politico. Non a caso la Regione Toscana ha recentemente modificato la propria legge  regionale assegnando il ruolo di Autorità Competente della VAS ad un Nucleo Tecnico e non alla Giunta (organo politico per eccellenza).  Distinzione che è diventata ancora più importante alla luce della evoluzione della normativa e della giurisprudenza costituzionale che ha assegnato al Parere Motivato di VAS efficacia vincolante per gli organi che devono adottare/approvare il piano o il programma.

3. La decisione che conclude il procedimento di VAS (il Parere Motivato dell’Autorità Competente) viene accentrata sulla Giunta Regionale anche per i piani e programmi di competenza dei Comuni. E’ una scelta centralista che stravolge la ratio e la finalità della VAS. In realtà i principi di sussidiarietà e di adeguatezza (ex articolo 118 della Costituzione) se letti in modo coordinato con le finalità della VAS quale processo  di valutazione interno al procedimento di approvazione del piano/programma,  costituiscono fondamento costituzionale alla scelta di attribuire le competenze amministrative relative alla VAS agli enti locali  ed agli Enti Parco Regionali per i piani e programmi comunali  e delle aree protette regionali.  D’altronde questa è la scelta della Regione Toscana a dimostrazione che i miei non sono ragionamenti astratti.  

4. la partecipazione dei cittadini nella procedura di VAS nel disegno di legge della Giunta Burlando sostanzialmente è inesistente. Non c’è coinvolgimento dei cittadini a livello della predisposizione del piano e dei documenti per lo svolgimento della VAS (Rapporto Ambientale Preliminare) quindi si rende impossibile in questa fase decisiva per il contenuto del futuro piano la  presentazione di indicatori  di valutazione, obiettivi ambientali, scenari,   alternativi a quelli ufficiali dei proponenti del piano o programma.  Non esistono figure di Garanzia terze nella procedura di VAS che permettano, appunto, di “garantire” il coinvolgimento del pubblico in modo attivo e trasparente.  Negli allegati al disegno di legge si fa riferimento ad un ipotetico Processo Partecipativo senza definirne cogenza, regole minime, soggetti che lo debbano coordinare, efficacia all’interno del processo di valutazione/decisione del piano/programma.

Praticamente  per il disegno di legge in esame l’unica forma, regolamentata, di partecipazione nella procedura di VAS resta quella generica delle osservazioni!

IL MODELLO DI PROCEDURA DI VAS DISEGNATO DAL DDL ALTERNATIVO A QUELLO DELLA GIUNTA BURLANDO

Il disegno di legge presentato dal consigliere regionale Rossi  (vedi qui), con il mio supporto tecnico giuridico, individua nella figura del Garante del processo di VAS e nell’assegnazione delle funzioni di Autorità Competente al Nucleo Tecnico, il tentativo di costruire un modello di valutazione/approvazione dei Piani che metta al centro l’ambiente e la partecipazione dei cittadini, uscendo dalla pianificazione dall’alto, dalle scelte urbanistiche fondate sugli interessi forti che stanno sul territorio e non basate invece su scenari rispettosi delle esigenze delle comunità locali che vivono sui territori.

Il Garante del processo di VAS deve esercitare le funzioni di:

1. garanzia dell’autonomia della procedura di VAS rispetto a quella del piano/programma

2. garanzia del coinvolgimento del pubblico nella procedura di VAS

Relativamente alla seconda funzione il Garante predispone il Piano di Consultazione  e successivamente un Rapporto (Bilancio della Consultazione) nel quale motiva come i risultati della consultazione siano stati considerati nel processo di VAS che ha portato ad esprimere il Parere Motivato.  In tal modo si vuole creare un referente autonomo e diretto rispetto alla struttura ordinaria della Amministrazione Regionale  (sia politica che dirigenziale) e degli atti precisi elaborati da detto Garante attraverso i quali il pubblico può continuamente verificare formalmente il livello del suo coinvolgimento nella procedura di VAS, come pure la trasparenza nella comunicazione dei contenuti del piano/programma approvato e del suo monitoraggio in fase attuativa.

Questo modello è quello che meglio rispetta  i principi della  procedura di VAS che emergono da direttiva 2001/42/CE, DLgs 152/2006:

1. indipendenza della Valutazione Ambientale rispetto al processo di costruzione e approvazione del piano/programma

2.  non dipendenza gerarchica della struttura dell’Autorità Competente da quella dell’Autorità procedente

3. necessaria collaborazione, nella distinzione di ruoli e funzioni, tra Autorità Competente e Autorità procedente nella procedura di VAS (compreso il monitoraggio)  e nelle modalità di recepimento dei risultati della VAS nel piano/programma adottato/approvato dall’Autorità procedente

4. adeguata fondatezza tecnico scientifica e ponderazione degli interessi in gioco da parte della istruttoria propedeutica al rilascio del parere motivato

5. coerenza con il Parere Motivato del contenuto del Piano/Programma approvato

6. trasparenza nel processo di costruzione – valutazione - approvazione  del piano o programma

7. adeguata considerazione e motivazione nel recepimento all’interno del piano/programma dei risultati della consultazione del pubblico ed enti interessati     

8. sostenibilità di bilancio e fattibilità tecnico gestionale 

9. coerenza con la vigente normativa nazionale e regionale.