Come la Regione Liguria non applica la VIA e la VAS - PARTE 1

 PREMESSA 

Le note che seguono, divise in due parti per evitare eccessiva lunghezza del post (la seconda parte la trovate qui),  prendono ad esempio due casi come il progetto Botta di Sarzana e l'outlet di Brugnato per dimostrare come la Regione Liguria continui tutt'ora a non applicare correttamente le procedure di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) dei progetti e quelle di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) dei piani e programmi, violando norme europee e nazionali nonché sentenze della Corte di Giustizia e della Corte Costituzionale. Io continuo a ritenere che una corretta applicazione di queste procedura non solo migliora la qualità delle decisioni prese e la trasparenza delle stesse attraverso il coinvolgimento attivo delle comunità locali, ma può evitare di effettuare scelte strategiche per i territori che poi si rivelano nel tempo sbagliate e controproducenti sia in termini ambientali che socioeconomici. La VAS serve quindi principalmente a coinvolgere le comunità locali  per produrre una adeguata e preventiva valutazione delle scelte di area vasta e di scale temporali lunghe (per questo è definita strategica). In questo senso la VAS è un processo di apprendimento collettivo sulle modalità d'uso di un territorio, quell'apprendimento che sarebbe stato utile per evitare anche i recentissimi disastri idrogeologici della nostra Regione.  

N.B. le note funzionano così le intestazioni dei paragrafi sono le criticità non affrontate dalla legge ligure e dal modo di condurre le istruttorie da parte degli uffici regionali, seguono miei commenti ma soprattutto citazioni dirette dalla normativa nazionale ed europea e dalla giurisprudenza prevalente che ricostruiscono i principi per una corretta applicazione delle procedure di VIA e VAS. 

Per un esame della normativa su VIA e VAS in Liguria vedi qui 

SULLA DISTINZIONE TRA PROCEDURA DI VAS E E VIA E SULLA NECESSITA' CHE LA LA PROCEDURA DI VAS PRECEDA LA VIA

Corte di Giustizia  22 settembre 2011  C‑295/10

Nel progetto Botta come pure per il progetto di outlet di Brugnato la  VAS e VIA sono state svolte contemporaneamente mentre invece la VAS andava fatta prima della VIA e  lo screening di VIA fatto dalla Regione non poteva sostituire/integrare la mancata VAS per verificare l’impatto dell’intervento in oggetto trattandosi di istruttorie che possono portare a valutazioni e prescrizioni distinte. Afferma la Corte di Giustizia nella sentenza in esame:
"  57.  Ai sensi del testo stesso dell’art. 11, n. 1, della direttiva 2001/42, la valutazione ambientale svolta ai sensi di tale direttiva non pregiudica le disposizioni della direttiva 85/337.

58.  Ne deriva che una valutazione ambientale svolta in base alla direttiva 85/337 si aggiunge, qualora le sue disposizioni lo richiedano, a quella effettuata ai sensi della direttiva 2001/42.

59.  Allo stesso modo, una valutazione degli effetti sull’ambiente svolta ai sensi della direttiva 85/337 non pregiudica le prescrizioni specificamente contenute nella direttiva 2001/42 e non può dispensare dall’obbligo di effettuare la valutazione ambientale che quest’ultima direttiva esige allo scopo di rispondere ad aspetti di carattere ambientale ad essa propri.

60.  Poiché le valutazioni realizzate in conformità alle direttive 2001/42 e 85/337 differiscono sotto diversi punti di vista, è necessario applicare cumulativamente le prescrizioni di tali due direttive.”. 

Cumulativamente vuol dire che devono sommarsi una all'altra svolgendosi però distintamente altrimenti non emergere la differenza di punti di vista di cui tratta la sentenza tra queste due procedure. “

Lo screening di VAS va fatto utilizzando tutti i criteri previsti dall’allegato II della Direttiva 2001/42 e quindi va svolta una istruttoria che non è stata svolta in modo completo come conferma la nota Comune di Sarzana 17/3/2009 e Regione Liguria del 31/3/2009 (per il progetto Botta) ma anche la procedura di verifica di VIA per il progetto di outlet di Brugnato (decreto dirigenziale 3562011); afferma la Corte di Giustizia: 

“53.  che le autorità competenti terranno conto dei criteri fissati all’allegato II della direttiva 2001/42, come esige appunto l’art. 3, n. 5, seconda frase, di detta direttiva allo scopo di assicurare che tutti i piani che possono avere significativi effetti sull’ambiente ricadano nel suo ambito di applicazione.

Parere del Comitato delle Regioni della UE sul  tema  «Migliorare le direttive VIA e VAS» (2010/C 232/07) (GUE n. 232C del 27/8/2010)

“ Sebbene esse tocchino temi diversi - la direttiva VAS si applica a monte a determinati piani e programmi pubblici e privati, mentre la direttiva VIA  si applica alla valutazione di determinati  progetti  pubblici  e privati -, la distinzione tra piano, programma e progetto non è sempre chiara in quanto  rimane il dubbio  se l’oggetto della valutazione  presenti i requisiti per essere sottoposto ad entrambe le direttive oppure soltanto a una delle due. La valutazione va pertanto effettuata in due fasi;…”.

 

SULLA NON COMPLETEZZA DELLO SCREENING DI VAS SVOLTA DALLA REGIONE LIGURIA

TAR Sicilia del 1/9/2011 

Scriveva la Regione Liguria (lettera Dirigente settore Ambiente) Nota del 31/3/2009 (citata nella memoria Avv Cocchi): " ...viste le caratteristiche della variante in parola, si ritiene che la stessa non sia sostanziale ai fini ambientali e non comporti la assoggettabilità alle procedure di cui al dlgs 4/2009) ".

Il Decreto dirigenziale che decide di non applicare la  VAS all’outlet di Brugnato a sua volta afferma semplicemente di non applicare la VAS senza alcuna motivazione, usando come parametri per questa scelta i criteri di non assoggettabilità a VIA ma non quelli di assoggettabilità a VAS.

Sono questi i parametri per valutare la assoggettabilità a VAS di uno strumento urbanistico? Ecco cosa scrive il TAR Sicilia del 1/9/2011: " La valutazione ambientale strategica, quale strumento di tutela dell’ambiente, va effettuata in tutti i casi in cui i piani abbiano “impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale”.  L'“’impatto significativo” non è quello caratterizzato da connotazioni negative in termini di alterazioni delle valenze ambientali, ma è quello ricavabile dalla definizione di impatto ambientale contenuto alla lettera c) dell’art. 5 D.Lv.152\06 quale “ alterazione qualitativa e/o quantitativa, diretta ed indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, positiva e negativa dell'ambiente, inteso come sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, (…)”, per cui la valutazione ambientale strategica va eseguita in tutti i casi di interazione (anche positiva) tra l’attività pianificatoria e le componenti ambientali"

SULLA NON COMPLETEZZA DELLO SCREENING DI VIA SOTTO IL PROFILO PROCEDURALE

Consiglio di Stato 1213/2009

“ la disciplina generale di cui all’art. 20 del decreto legislativo 3 aprile 2006, nr. 152…….configura la stessa procedura di  verifica dell’assoggettabilità a V.I.A., secondo l’opinione preferibile, come vero e  proprio subprocedimento autonomo, caratterizzato da partecipazione dei soggetti  interessati e destinato a concludersi con un atto avente natura provvedimentale,  soggetto a pubblicazione”.

La conseguenza è quindi la possibilità di impugnare immediatamente l’atto conclusivo della procedura di screening senza attendere la conclusione del procedimento sia di VIA ordinaria (eventuale) che del procedimento principale. Ciò è coerente con la articolata procedimentalizzazione della procedura di screening comprensiva di una presentazione della domanda, della comunicazione dell’avvio del procedimento, della possibilità di presentare osservazioni all’interno di una vera e propria istruttoria, di un atto di decisione finale ed infine di della pubblicazione di questa decisione.

Tutte cose impedite dalla Regione Liguria sia per il progetto Botta di Sarzana che per il progetto di outlet di Brugnato.

SULLA MANCATA APPLICAZIONE DELLE PROCEDURE DI INFORMAZIONE E PARTECIPAZIONE PREVISTA DALLA NORMATIVA NAZIONALE NELLA PROCEDURA DI VERIFICA PER LA VIA – PEGGIOR TUTELA AMBIENTALE DELLA NORMATIVA REGIONALE RISPETTO ALLA NORMATIVA NAZIONALE

Corte Costituzionale 227/2011

La sentenza dichiara la incostituzionalità di una norma regionale che applica in modo limitativo per la partecipazione del pubblico la normativa nazionale, secondo la Corte: 

“6.2. …….Tale difformità, non determinando una miglior tutela ambientale,  ed anzi ritardando la pubblica conoscenza del procedimento iniziato,  é suscettibile  di ritardare  per ciò stesso  la  possibilità   di partecipazione e decisione informata  del  procedimento  medesimo  e, quindi, di tutelare con minore efficacia il bene  dell'ecosistema,  a presidio del quale il legislatore statale, nell'ambito della  propria competenza, ha dettato la menzionata disciplina.” 

Corte Costituzionale 221/2010

relativamente alla impugnazione della legge regionale del Friuli in materia di appalti pubblici dove si dimostra come la procedura acceleratoria prevista da detta legge non inficia la applicabilità delle procedure di partecipazione del pubblico nella procedura di verifica ai fini della VIA. Afferma la Corte:

“Questa Corte ha già avuto modo di affermare che la procedura  di valutazione di impatto ambientale é autonoma,  ancorché connessa, rispetto al procedimento amministrativo nell'ambito del quale si colloca. La sua funzione prevalente é quella di tutela dell'ambiente (sentenza n. 234 del 2009). Analogamente é a dirsi per la  procedura

di valutazione ambientale strategica.  La norma regionale impugnata - inserendosi in una più ampia disposizione che, con contenuto articolato e complesso, disciplina le modalità di realizzazione delle opere nel settore delle infrastrutture di trasporto, della mobilità e della logistica - non reca alcun vulnus, per il suo  contenuto  precettivo, alla suddetta competenza statale in materia di tutela dell'ambiente.  D'altronde, se il legislatore regionale, per fini di accelerazione e semplificazione procedurale nei particolari settori sopra indicati, ha ridotto la durata dei procedimenti amministrativi, deve ritenersi che abbia in tal modo responsabilmente valutato, nell'esercizio della sua discrezionalità, che nel suddetto arco temporale sia possibile effettuare tutti gli adempimenti, compresi quelli relativi alla consultazione del pubblico, contemplati a livello nazionale. In altri termini, non é da ravvisare alcuna interrelazione tra la riduzione della durata dei procedimenti e la violazione dei precetti contenuti nelle norme statali evocate dal ricorrente: norme che la Regione e le amministrazioni aggiudicatrici sono comunque tenute ad osservare.” 

 CONFRONTO TRA LA PROCEDURA DI VERIFICA DELLA LIGURIA E LA VIGENTE NORMATIVA NAZIONALE E COMUNITARIA

PROCEDURA DI VERIFICA SECONDO LA DGR LIGURIA  398-1999	CONTRASTI E CONTRADDIZIONI CON LA VIGENTE NORMATIVA NAZIONALE E COMUNITARIA
Sotto il profilo della partecipazione non è prevista neppure la pubblicazione dell’avvio del procedimento . La LR 38/1998 prevede la pubblicazione degli elenchi della opera sottoposte a verifica senza alcun particolare obbligo di specificare il contenuto  del progetto.	La lacuna della DGR sul punto  è in contrasto con il nuovo TU ambientale che prevede espressamente la pubblicazione dell’avviso della avvenuta trasmissione della documentazione di cui al punto 1 nella GURI ( progetti di competenza statale) e nel BUR ( progetti di competenza regionale), nonché l’albo pretorio dei Comuni interessati  territorialmente (presso i quali è depositata copia degli atti). L’avviso deve contenere almeno le indicazioni del : proponente, l’oggetto del progetto, la localizzazione, il luogo ove consultare la documentazione, i tempi per la presentazione delle osservazioni.
Non è prevista la possibilità di presentare da parte del pubblico delle osservazioni	Entra 45 giorni dalla pubblicazione dell’avviso, della avvenuta trasmissione della documentazione da parte del proponente il progetto sottoposto a verifica, chiunque abbia interesse può far pervenire le proprie osservazioni
Non esiste alcuna possibilità formale da parte del pubblico di far pesare il proprio punto di vista all’interno della procedura di verifica	L’Autorità competente alla VIA conclude la procedura di verifica  tenuto conto anche delle consultazioni del pubblico . Il che significa che deve motivarne il mancato accoglimento nella propria decisione .
L’esito della procedura di verifica deve essere pubblicato sul BURL	Non solo deve essere pubblicato l’esito (poche righe di sintesi) ma anche il contenuto integrale della decisione con relative motivazioni deve essere reso pubblico nel sito web della Autorità competente
“La  documentazione  deve  inoltre  contenere  il  titolo  d’uso  dell’area  e  l’attestazione  della  conformità  urbanistica dell’intervento” punto 5 articolo 4 DGR 398/1999. Questo comma va letto con i commi 7 e 8 dell’articolo 7 della LR 38/1998 secondo i quali : “7. Le procedure di VIA relative ad opere le quali non siano previste dai vigenti strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica non possono avere corso. 8. In caso di procedure di accordo di programma o conferenze di servizio, attivate per opere di cui al comma 7, le procedure di VIA e di screening possono avere corso a seguito dell'attivazione delle procedure concertative. Il parere vincolante viene reso all'interno del procedimento ed ha efficacia a condizione che l'intera procedura abbia esito favorevole”.
Contenuto della documentazione per la presentazione della domanda di attivazione della procedura di verifica si rinvia all’articolo 4	La DGR ligure non tiene conto di due aspetti molto importanti che sono invece presenti nella normativa comunitaria e nel TU ambientale : ·         le caratteristiche del progetto compreso gli impatti cumulativi ·         degli impatti potenzialmente significativi del progetto in relazione ai criteri dei punti precedenti e tenendo conto in particolare: della estensione dell’impatto in termini geografici e di popolazione, della grandezza e complessità dell’impatto, della probabilità dell’impatto, della durata – frequenza - reversibilità dell’impatto

SUL CONCETTO DI SIGNIFICATIVITA' DELL'IMPATTO PER LA SOTTOPOSIZIONE A VIA E QUINDI SULLA NON COMPLETEZZA DELLA ISTRUTTORIA DI SCREENING DI VIA SVOLTA DALLA REGIONE LIGURIA

Consiglio di Stato 4246/2010

“In particolare è eccentrico, rispetto al quadro delle norme e dei principi che si è dianzi sintetizzato, valorizzare la nozione di “centro abitato” contemplata dal codice della strada (artt. 3 e 4). La giurisprudenza è univoca nel segnalarne la diversa connotazione giuridica rispetto all’analogo concetto previsto dalla disciplina urbanistica (art. 41-quinquies, l. n. 1150 del 1942); a fortiori queste conclusioni valgono per la procedura di V.I.A. atteso che scopo essenziale della normativa stradale è quello di assicurare la sicurezza della circolazione mediante prescrizioni tecniche e norme di comportamento (cfr. da ultimo Cons. St., sez. II, 11 marzo 2009; sez. IV, 5 aprile 2005, n. 1560). Al contrario l’area in questione, pur non essendo gravata da vincoli ambientali o paesaggistici e non ricadendo in area naturale protetta (tanto è vero che il Parco del Mincio nella sostanza non si opposto all’intervento per quanto di sua competenza):
a) è prospiciente al centro storico (e segnatamente al palazzo ducale), da cui dista poche centinaia di metri;
b) si affaccia sul fiume Mincio;
c) si pone come intercapedine fra il centro storico ed altri agglomerati urbani ed industriali (meglio descritti in precedenza).
Non appare pertanto abnorme o manifestamente illogica o sviata la decisione del comune di negare i permessi edilizi, mancando la verifica di compatibilità, sulla scorta di quanto previsto dal più volte menzionato art. 1, co. 6, se rettamente interpretato l’Allegato tecnico B; il carattere consolidato dell’area è tale se riguardato sotto il profilo che conserva ancora tratti di autonoma valenza ambientale, storica, paesaggistica; pur trattandosi di area racchiusa in zone di territorio che la rendono, ai fini della disciplina dettata in materia di V.I.A., una sorta di “ponte” fra il centro storico - ubicato oltre il fiume, e gli altri agglomerati ubicati alle sue spalle. E’ dunque irrilevante che la destinazione urbanistica dell’area - zona C - preveda l’espansione residenziale, ovvero che non siano presenti sul suolo opere di urbanizzazione primaria o secondaria.”

Consiglio di Stato 4246/2010

Detto altrimenti, alla stregua della disciplina comunitaria e nazionale (ed eventualmente regionale), la V.I.A. non può essere intesa come limitata alla verifica della astratta compatibilità ambientale dell’opera ma si sostanzia in una analisi comparata tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socio economica, tenuto conto delle alternative praticabili e dei riflessi della stessa “opzione zero”; la natura schiettamente discrezionale della decisione finale (e della preliminare verifica di assoggettabilità), sul versante tecnico ed anche amministrativo, rende allora fisiologico ed obbediente alla ratio su evidenziata che si pervenga ad una soluzione negativa ove l’intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell’interesse diverso sotteso all’iniziativa; da qui la possibilità di bocciare progetti che arrechino vulnus non giustificato da esigenze produttive, ma suscettibile di venir meno, per il tramite di soluzioni meno impattanti in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile e alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici per la collettività che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste (cfr. Cons. St., sez. VI, 22 febbraio 2007, n. 933). In questa direzione la giurisprudenza comunitaria conferisce alla procedura di V.I.A., nel quadro dei mezzi e modelli positivi preordinati alla tutela dell’ambiente un ruolo strategico valorizzando le disposizioni della direttiva 85/337 cit. che evidenziano come la politica comunitaria dell’ambiente consista, ante omnia, nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, anziché combatterne successivamente gli effetti: conformemente ai principi “costituzionali” dei trattati, scopo dell’U.E. è la tutela preventiva dell’ambiente (cfr. Corte giustizia, sez. V, 21 settembre 1999, c-392/96; sez. VI, 16 settembre 1999, c-435/97).”

Corte di Giustizia sez. V 21/9/1999 (Causa C – 392/96)

Secondo la Corte di Giustizia è  in contrasto con la direttiva sulla VIA un recepimento:  “… mediante il ricorso a soglie limite tali che, per determinare se un progetto vada sottoposto ad uno studio di impatto ambientale, non viene preso in considerazione l’insieme delle sue caratteristiche, ma solo le sue dimensioni …..  infatti, anche in progetto di dimensioni ridotte può avere un notevole impatto sull’ambiente se è localizzato in un luogo in cui i fattori ambientali contemplati dall’articolo 3 della direttiva (come la fauna, flora, il suolo, l’acqua, il clima o il patrimonio culturale) sono sensibili al minimo cambiamento “  

Consiglio di Stato 6759/2003

la vigente normativa in materia di VIA, che pone l’accento sulla considerazione dell’ “insieme degli effetti, diretti ed indiretti, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, singoli e cumulativi, positivi e negativi, che la realizzazione di opere e interventi comporta sull’ambiente inteso come insieme complesso di sistemi naturali e antropici”. Il dato normativo esige una considerazione essenzialmente qualitativa della valutazione, non riducibile, quindi, alla generica considerazione del maggiore o minore peso dell’opera progettati……. il riferimento alle “notevoli ripercussioni negative sull’ambiente”, quale condizione necessaria (ma anche sufficiente) per determinare l’obbligo di effettuare la VIA, deve essere inteso considerando l’insieme delle attività indicate nel progetto. In concreto, indipendentemente dal possibile carattere migliorativo delle varianti proposte, non pare seriamente dubitabile che l’opera in questione, profondamente ridefinita nei suoi caratteri essenziali, presentasse una effettiva potenzialità ad incidere sull’ambiente…..”