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martedì 11 agosto 2015

Sulla natura giuridica del procedimento di VAS di Piani e Programmi

Recentemente è stata pubblicata una interessante sentenza del TAR Umbria che tocca due aspetti rilevanti del regime giuridico amministrativo applicabile alla Valutazione Ambientale Strategica (di seguito VAS) di Piani e Programmi a rilevanza ambientale e territoriale. I due aspetti sono:

il primo: il rapporto tra il procedimento di approvazione del Piano e/o Programma e il processo di VAS;

il secondo: la possibilità o meno di impugnare  la decisione che conclude il processo di VAS in particolare la verifica di assoggettabilità, in modo autonomo dalla decisione di approvazione del piano o programma



LA SENTENZA DEL TAR UMBRIA
Il TAR Umbria con sentenza n. 209 del 15 Maggio 2015 nel respingere la decisione di sottoporre a VAS, dopo apposita procedura di verifica di assoggettabilità, un piano attuativo in Variante alle previsioni del P.R.G. del Comune di Gubbio, ha affermato:

1. la Valutazione Ambientale Strategica si estrinseca in un passaggio endoprocedimentale che consiste nell'espressione di un "parere" sulla sostenibilità ambientale della pianificazione medesima; ma il fatto che sia un passaggio endo-procedimentale  (quindi non costituisca un procedimento autonomo distinto dal procedimento principale di approvazione del Piano/Programma oggetto di VAS) non esclude che anche la  “Verifica di Assoggettabilità a VAS” sia suscettibile di efficacia lesiva e sia quindi soggetta a  relativa impugnazione giudiziale.

2. considerato che prima della sottoposizione alla VAS ordinaria il Piano e Programma  e la verifica di assoggettabilità a VAS sono distinti, il che significa che in particolare per i piani minori (come quelli attuativi ad es. di Piani urbanistici generali) per capire la eventuale compromossioni dell’area interessata (sotto il profilo ambientale, paesaggistico, territoriale etc.) occorre lo svolgimento della procedura di Verifica. 


SULLA NATURA ENDOPROCEDIMENTALE DELLA PROCEDURA DI VAS
Quanto affermato dal TAR Umbria (vedi sopra punto 1) conferma quanto affermato da tempo dal Consiglio di Stato (sentenza 13/2011) secondo il quale la VAS viene a costituire non un procedimento o subprocedimento autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma invece un passaggio endoprocedimentale di esso, concretantesi nell’espressione di un “parere” che riflette la verifica di sostenibilità ambientale della pianificazione medesima. Secondo il CdS le conclusioni così raggiunte appaiono confortate dalle modifiche apportate al DLgs. nr. 152 del 2006 dal recentissimo decreto legislativo 29 giugno 2010, nr. 128 (ancorché non applicabile ratione temporis alla vicenda per cui è causa), laddove già a livello definitorio si distingue tra il “parere motivato” che conclude la fase di V.A.S. (art. 5, comma 1, lettera m-ter) e il “provvedimento” di V.I.A. (art. 5, comma 1, lettera p): a conferma che solo nel secondo caso, e non nel primo, si è in presenza di una sequenza procedimentale logicamente e ontologicamente autonoma. [1]



SULLA VINCOLATIVITÀ DEL PARERE MOTIVATO CHE CONCLUDE LA PROCEDURA DI VAS ORDINARIA E DI VERIFICA DI ASSOGGETTABILITÀ
Dando per  accettata la versione del Consiglio di Stato sulla natura endoprocedimentale del Parere Motivato di VAS resta il problema della sua vincolatività. Infatti è indiscutibile che le modifiche apportate sia dalla versione del 2008 ed ancor più a quella del 2010[2] vadano verso la affermazione della natura vincolante e non solo obbligatoria del Parere Motivato, recita infatti il nuovo comma 2 articolo 15 come modificato dal DLgs 128/2010:  “ L'autorità procedente, in collaborazione con l'autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma per l'approvazione e tenendo  conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma 1 e dei risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune revisioni del piano o programma “.
Nella direzione della natura vincolante del parere motivato di VAS si vedano le motivazioni del ricorso alla Corte Costituzionale della Avvocatura dello Stato (per conto della Presidenza del Consiglio dei Ministri) verso l’articolo della legge regionale Toscana che non recepisce compiutamente (ad avviso di detta Avvocatura) il nuovo testo del DLgs 152/2006 (comma 2 articolo 15. Quindi secondo l’Avvocatura di Stato: “il parere motivato previsto dall'art. 15 citato deve  considerarsi  come parere obbligatorio e vincolante per  l'autorità  procedente,  anche alla stregua delle  considerazioni  della  Commissione  europea  che, nella lettera di costituzione in  mora  dell'8  ottobre  2009,  nella procedura di infrazione n. 2009/2235, ammette che  gli  Stati  membri godono di ampi margini di discrezionalità  nello  stabilire  in  che modo gli studi effettuati e le consultazioni condotte nel corso della procedura di VAS debbano influire sulla decisione finale.  Orbene, il legislatore regionale, con  l'impugnata  disposizione, nella parte in cui consente al proponente  di  informare  l'autorità competente circa le motivazioni  della  non  revisione  del  piano  o programma, sembra violare il principio affermato dal citato  art.  15 del d.lgs. n.152/2006  che  obbliga  alla  revisione  del  piano  o programma  in   conformità   al   motivato  parere  dell'autorità competente.”

A conferma della fondatezza della tesi della Avvocatura di Stato sul punto la Regione Toscana ha già provveduto a modificare[3] la propria legge regionale sul punto recependo compiutamente l’attuale testo del comma 2 articolo 15 sulla efficacia del Parere Motivato conclusivo della procedura di VAS.



SOLO CON LO SVOLGIMENTO DI UNA ADEGUATAMENTE MOTIVATA VERIFICA DI ASSOGGETTABILITÀ A VAS SI POSSONO ESCLUDERE GLI IMPATTI AMBIENTALI SIGNIFICATIVI DI UN PIANO MINORE
È quanto affermato, da ultimo,  dal punto 2 della sopra riportata senza del TAR Umbria- Il tutto in coerenza sentenza della Corte di Giustizia della UE  del 22/9/2011 (vedi QUI), secondo la quale non si può escludere la VAS a priori, ma solo dopo una adeguata istruttoria di verifica, per piani che determinano l’uso di piccole aree a livello locale riguardano un unico oggetto di attività economica (nel caso oggetto della sentenza ci si riferiva a due piani dettagliati che regolamentano, ciascuno, la costruzione di un complesso immobiliare destinato all’allevamento intensivo)

Nella stessa direzione si veda  Corte Costituzionale che con sentenza  n. 197 del 2014(vedi  QUI) relativamente alla applicabilità della VAS (sia ordinaria che verifica di assoggettabilità)  ai piani minori su piccole aree e alle varianti ai piani urbanistici generali (comunali, provinciali, regionali e di aree protette), ha statuito come:  “la necessità del ricorso  alla  procedura di VAS o di assoggettabilità dipenda, non già da un dato  meramente quantitativo  riferito  alle  dimensioni di interventi la cui inoffensività sull'ambiente sia aprioristicamente  ed  astrattamente affermata  in  ragione  della  loro  modesta  entità, bensì dalla accertata significatività  dell'impatto   sull'ambiente e sul patrimonio  culturale  che  detti  interventi  (seppure  non estesi) concretamente  hanno  capacità  di  produrre   (come   espressamente previsto dal comma 1 dell'art. 6 del DLgs. n. 152 del 2006)”.




[1] Siamo secondo il CdS in questa sentenza nell’ambito di quelli che il Giannini (Diritto Amministrativo Giuffrè 1993 – pagina 212 Volume 2) definiva “i procedimenti per atti di procedimento cioè quei procedimenti caratterizzati da un atto strumentale” (in questo caso il parere motivato) alla decisione, per l’emanazione di tale atto strumentale occorre un “procedimento suo proprio” , infatti il DLgs 152/2006 disciplina partitamente  il procedimento per rilasciare il parere motivato della VAS, quindi il vizio del procedimento di parere VAS può inficiare la adozione /approvazione del piano sottoposto a VAS.  Caratteristici dei procedimenti per atti di procedimento sempre secondo il Giannini sono proprio i pareri, come appunto nel caso della VAS, dove il parere motivato che conclude la procedura di VAS è strumentale alla decisione finale sul piano/programma come confermato dal comma 2 articolo 15 del DLgs 152/2006 secondo il quale: “L'autorità procedente, in collaborazione con l'autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma per l'approvazione e tenendo  conto delle risultanze del parere……., alle opportune revisioni del piano o programma “.
[2] Che ha eliminato anche il riferimento al “ove necessario” relativamente alla acquisizione dei risultati della VAS nell’ambito del processo di revisione del Piano/Programma da parte della Autorità Proponente

[3] LEGGE REGIONALE 30 dicembre 2010, n. 69 Modifiche alla legge regionale 12 febbraio 2010, n.10 (Norme in materia di valutazione ambientale strategica “VAS”, di valutazione di impatto ambientale “VIA” e di valutazione di incidenza).


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