Quale risarcimento danno ai singoli cittadini per violazioni delle norme UE su qualità dell’aria

La Corte di Giustizia con sentenza del 22 dicembre 2022 causa C‑61/21 (QUI) ha
esaminato le due questioni pregiudiziali sollevate dalla Cour administrative d’appel de Versailles (Corte d’appello amministrativa di Versailles, Francia).

Il rinvio alla Corte di Giustizia da parte dell’organo giudiziario nazionale nasce dal ricorrente nel procedimento principale che chiedeva il risarcimento dei danni che gli sarebbero stati causati da superamenti dei valori limite di concentrazione in NO2 e in PM10 fissati all’allegato XI della direttiva 2008/50, che hanno arrecato pregiudizio al suo stato di salute a partire dal 2003.

La Corte nella sentenza analizza gli obblighi degli Stati membri che emergono dalle diverse Direttive succedutesi nel tempo in materia di qualità dell’aria per concludere sulla non risarcibilità del danno a livello individuale ma senza escludere ulteriori iniziative a livello di giustizia nazionale.

Restano invece attivabili da parte dei singoli cittadini azioni per obbligare gli stati membri ad adempiere a quanto previsto dalle Norme Comunitarie e di conseguenza nazionali in questa materia in caso di superamento dei limiti dei singoli inquinanti: piani di risanamento della qualità dell’aria, obbligo di migliorare la qualità dell’aria in tempi brevi.

 

 

PRIMA QUESTIONE PREGIUDIZIALE AFFRONTATA DALLA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA

Se le norme applicabili del diritto dell’Unione europea derivanti dalle disposizioni di cui all’articolo 13, paragrafo 1 e all’articolo 23, paragrafo 1 della direttiva 2008/50 (QUI), debbano essere interpretate nel senso che attribuiscono ai singoli, in caso di violazione sufficientemente qualificata da parte di uno Stato membro dell’Unione europea degli obblighi che ne derivano, un diritto a ottenere dallo Stato membro in questione il risarcimento dei danni causati alla loro salute che presentano un nesso di causalità diretto e certo con il deterioramento della qualità dell’aria.

 

 

IL PRONUNCIAMENTO DELLA CORTE DI GIUSTIZA SULLA PRIMA QUESTIONE PREGIUDIZIALE

La Corte ha ripetutamente dichiarato che i soggetti lesi hanno diritto al risarcimento qualora siano soddisfatte tre condizioni:

1. che la norma giuridica dell’Unione violata sia preordinata a conferire loro diritti,

2. che la violazione di tale norma sia sufficientemente qualificata, che esista un nesso causale diretto tra tale violazione e il danno subito da detti soggetti (sentenza del 28 giugno 2022, causa  C‑278/20, EU:C:2022:503, punto 31 e giurisprudenza ivi citata - QUI].

Ne consegue, secondo la Corte, che solo una violazione di una norma del diritto dell’Unione preordinata a conferire diritti ai singoli può, conformemente alla prima delle tre condizioni summenzionate, far sorgere la responsabilità dello Stato.

Secondo una giurisprudenza ben consolidata, tali diritti sorgono non solo nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione espressamente li attribuiscono, ma anche in relazione agli obblighi positivi o negativi che le medesime impongono in maniera ben definita sia ai singoli sia gli Stati membri e alle istituzioni dell’Unione (da ultimo sentenza 11 novembre 2021 causa C‑819/19,  punto 47).

La violazione di siffatti obblighi positivi o negativi, da parte di uno Stato membro, può ostacolare l’esercizio da parte dei singoli interessati dei diritti implicitamente conferiti loro in virtù delle disposizioni del diritto dell’Unione in questione, che si suppone essi possano invocare a livello nazionale, e quindi alterare la situazione giuridica che tali disposizioni sono destinate a creare per tali singoli (QUI punti 103 e 104; QUI punto 90]. Per questo motivo la piena efficacia di tali norme del diritto dell’Unione e la tutela dei diritti da esse riconosciuti richiede che i singoli abbiano la possibilità di ottenere un risarcimento (QUI punti 33 e 34), e ciò indipendentemente dalla questione se le disposizioni interessate abbiano un effetto diretto, dato che tale qualità non è né necessaria (QUI punti da 18 a 22), né sufficiente di per sé sola (QUI punti 108 e 109) a soddisfare la prima delle tre condizioni rammentate al punto 44 della presente sentenza.

 

Gli obblighi degli Stati membri dettati dalle norme europee sulla qualità dell’aria

Nel caso di specie, le direttive sulla qualità dell’aria a cominciare da quella vigente 2008/50 (recepita da ultimo in Italia con il DLgs 155/2010) e prima ancora la 96/62, la 1999/30 (abrogate queste due dalla Direttiva 2008/50) e ancora prima la 80/779 e la 85/203 impongono agli Stati membri, in sostanza due tipologie di obblighi:

1. un obbligo di garantire che i livelli, in particolare, di PM10 e di NO2 non superino, nel loro rispettivo territorio e a decorrere da talune date, i valori limite fissati da tali direttive (articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50)

2. qualora tali valori limite siano nondimeno superati, un obbligo di prevedere misure appropriate per rimediare a tali superamenti, in particolare nell’ambito di piani per la qualità dell’aria (dall’articolo 23, paragrafo 1 Direttiva 2008/50)

 

Come devono essere rispettati, da parte degli Stati membri, questi obblighi

Per quanto riguarda il primo obbligo, occorre rilevare che i valori limite indicano la concentrazione esatta, espressa in μg/m³ e tenendo conto, se del caso, dei margini di tolleranza, dell’inquinante interessato nell’aria ambiente il cui superamento deve essere evitato dagli Stati membri, in tutte le loro zone e i loro agglomerati.

Per quanto riguarda il secondo obbligo, la Corte ha dichiarato, per quanto riguarda la Direttiva 2008/50, che dall’articolo 23, paragrafo 1, di quest’ultima risulta che, sebbene gli Stati membri dispongano di un certo margine di manovra per la determinazione delle misure da adottare, esse devono comunque consentire che il periodo di superamento dei valori limite fissati per l’inquinante interessato sia il più breve possibile (QUI).

 

 

LA NATURA DI QUESTI OBBLIGHI RISPETTO AI DIRITTI DI SINGOLI CITTADINI EUROPEI

Secondo la Corte i suddetti obblighi perseguono, (si veda da ultimo il secondo considerando della Direttiva 2008/50 - [NOTA 1]), un obiettivo generale di protezione della salute umana e dell’ambiente nel suo complesso.

Pertanto, oltre al fatto che le disposizioni di cui trattasi della direttiva 2008/50 e delle direttive che l’hanno preceduta non contengono alcuna attribuzione esplicita di diritti ai singoli a tale titolo, gli obblighi previsti da tali disposizioni, nell’obiettivo generale summenzionato, non consentono di ritenere che, nel caso di specie, a singoli o a categorie di singoli siano stati implicitamente conferiti, in forza di tali obblighi, diritti individuali la cui violazione possa far sorgere la responsabilità di uno Stato membro per danni causati ai singoli.

Da tutto quanto precede discende che la prima delle tre condizioni riprese dalla sentenza Corte Giustizia 28/6/2022 QUI, condizioni che sono cumulative, non è soddisfatta.

Ciò premesso, il fatto che, qualora uno Stato membro non abbia garantito il rispetto dei valori limite di cui all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2008/50 e alle disposizioni analoghe delle direttive precedenti, i singoli interessati devono poter ottenere dalle autorità nazionali, eventualmente agendo dinanzi ai giudici competenti, l’adozione delle misure richieste da tali direttive (QUI punto 56 e giurisprudenza ivi citata; QUI punto 56), non è tale da modificare tale constatazione.

Tuttavia questa facoltà non implica che le due tipologie di obblighi che emergono dalle direttive sulla qualità dell’aria siano preordinati a conferire diritti individuali ai singoli che possono attribuire loro un diritto al risarcimento nei confronti di uno Stato membro, a titolo del principio della responsabilità dello Stato per i danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili.

 

 

 

SECONDA QUESTIONE PREGIUDIZIALE AFFRONTATA DALLA SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA

Ammesso che le disposizioni sopra menzionate siano effettivamente idonee a far sorgere un siffatto diritto al risarcimento dei danni alla salute, a quali condizioni sia subordinato il riconoscimento di tale diritto, per quanto riguarda in particolare il momento in cui si deve ritenere avvenuto l’inadempimento imputabile allo Stato membro di cui trattasi».

 

PRONUNCIAMENTO DELLA CORTE DI GIUSTIZIA SULLA SECONDA QUESTIONE PREGIUDIZIALE

La Corte di Giustizia afferma che, visto quanto affermato sulla prima questione, alla seconda non appare necessario rispondere.

 

  

ULTERIORI POSSIBILI AZIONI DA PARTE DEI CITTADINI IN CASO DI VIOLAZIONE DEI LIMITI DELLA QUALITÀ DELL’ARIA

La Corte di Giustizia dopo aver affermato quanto sopra esposto non esclude che la responsabilità dello Stato possa sorgere a condizioni meno restrittive sulla base del diritto interno (sentenza del 28 giugno 2022, Commissione/Spagna punto 32 - QUI) e che, se del caso, possa essere tenuto in considerazione, a tale titolo, della violazione degli obblighi derivanti dall’articolo 13, paragrafo 1, e dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, nonché da altre disposizioni del diritto dell’Unione, quale elemento che può essere rilevante ai fini dell’accertamento della responsabilità delle autorità pubbliche su un fondamento diverso dal diritto dell’Unione.

Tale conclusione non esclude neppure l’eventuale pronuncia, da parte dei giudici dello Stato membro interessato, di ingiunzioni accompagnate da penalità volte a garantire il rispetto, da parte di tale Stato, degli obblighi derivanti dall’articolo 13, paragrafo 1, e dall’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50, e dalle disposizioni analoghe delle direttive precedenti, come le ingiunzioni accompagnate da penalità pronunciate in diverse recenti sentenze dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia).

 

 

---

[NOTA 1] “Ai fini della tutela della salute umana e dell’ambiente nel suo complesso, è particolarmente importante combattere alla fonte l’emissione di inquinanti nonché individuare e attuare le più efficaci misure di riduzione delle emissioni a livello locale, nazionale e comunitario. È opportuno pertanto evitare, prevenire o ridurre le emissioni di inquinanti atmosferici nocivi e definire adeguati obiettivi per la qualità dell’aria ambiente che tengano conto delle pertinenti norme, orientamenti e programmi dell’Organizzazione mondiale della sanità.”