II PUC di Spezia: come deve essere valutato/approvato e i centri commerciali del vecchio Piano

Il Piano Urbanistico Comunale (PUC) di Spezia adottato prima delle ultime elezioni ha parte positive e per questo ho aderito all'appello di Legambiente per approvarlo ma non è differente come verrà approvato, con quali modalità organizzative del Comune e con quale metodi di valutazione.

Se è vero che valutare non è decidere ma permettere al decisore (in questo caso il Consiglio Comunale) nelle migliori condizioni per ponderare tutti gli interessi che si nascondono dietro uno strumento così decisivo per il futuro di un territorio, allora i contenuti del Piano sono la conseguenza di come il Piano viene approvato.
Inoltre, relativamente alla diatriba approvazione PUC o sua decadenza in relazione alle osservazioni presentate come dovrebbe essere noto a tutti (amministratori locali e consiglieri comunali) il comma 6 articolo 38 della legge urbanistica ligure recita: "6. Il Comune decide sulle osservazioni pervenute con deliberazione del Consiglio comunale, da assumere entro il termine perentorio di centoventi giorni dalla scadenza del periodo di pubblicità-partecipazione di cui al comma 5, lettera a), pena la decadenza automatica del PUC adottato. Tale deliberazione comunale deve contenere anche l’esplicitazione delle modifiche al progetto di PUC adottato apportate a seguito dell’accoglimento delle osservazioni e non è soggetta ad una nuova fase di pubblicità-partecipazione, salvo che l’accoglimento delle osservazioni comporti la riadozione del progetto di PUC"!

Comunque per una corretta approvazione del PUC occorre:

1. distinzione tra ufficio comunale responsabile del procedimento di Piano (quello che lo ha predisposto per capirci) e quello che dovrà valutarlo attraverso la VAS (Valutazione Ambientale Strategica), questo perché la VAS dei piani urbanistici comunali e relativi strumenti attuativi è di competenza dei Comuni. La distinzione tra uffici è quindi un obbligo di legge come ho spiegato in questo post QUI. 

2.organizzare modalità partecipative adeguate ad uno strumento che deciderà il futuro strategico del territorio spezzino per anni come ho spiegato in questo post QUI.  

3. applicare la valutazione di impatto sulla salute dei cittadini spezzini di quanto deciso nel PUC. Un obbligo di legge anche questo come ho spiegato in questo post QUI. 

4. le osservazioni fino ad ora presentate e quello che verranno presentate per la procedura di VAS  devono essere pubblicate. Non si tratta di una gestione concessione della Amministrazione Comunale ne tanto meno, come ho letto, di una “vittoria coraggiosa” di qualche consigliere comunale di maggioranza. Non cito neppure la normativa in questo caso perché considera questo punto assolutamente incontrovertibile.

LA QUESTIONE DEI PROGETTI URBANISTICI APPROVATI CON IL VECCHIO PIANO E RELATIVI A NUOVI CENTRI COMMERCIALI

Oltre a ciò occorre sgombrare il campo da interpretazioni confuse tra quello che è già previsto dal Piano precedente (i c.d. diritti quesiti) e quello che prevede , o non prevede più, il nuovo Piano in fase di approvazione.

Non è vero che nel caso del progetto dell’area ex SIO, e dell’altro  progetto urbanistico operativo (PUO) per trasformare due capannoni fatiscenti di Acam, in via Fontevivo, in 3 edifici di 5 piani, e 2 strutture commerciali, se non passerà il nuovo PUC automaticamente questi verranno realizzati. Questo per i seguenti motivi:

1. Perché questi progetti riguardano aree da bonificare , quindi sarà il fine bonifica (certificazione) a decidere la futura destinazione funzionale dell’area.

2. Perché ad essi deve essere applicata la VAS (almeno come verifica di assoggettabilità)ed ora questa procedura è di competenza del Comune come ho già spiegato sopra. L’obbligo di applicazione della VAS agli strumenti urbanistici attuativi come i PUO a prescindere dalle dimensioi areali degli stessi l’ho spiegato QUI. 

3. perché il PUO per l’area ex SIO, approvato dallo scorso Consiglio Comunale, è illegittimo in quanto non ha avuto il parere motivato di VAS. DLgs 152/2006 secondo la quale non è possibile adottare un Piano o uno strumento urbanistico senza aver prima ottenuto il parere motivato di VAS. Recita l'articolo 16 del DLgs 152/2006: " "1. Il piano o programma ed il rapporto ambientale, insieme con il parere motivato e la documentazione acquisita nell'ambito della consultazione, sono trasmessi all'organo competente all'adozione o approvazione del piano o programma". Quindi prima la VAS poi l'adozione. Il fatto che ora la VAS passerà alla competenza dei Comuni per i piani urbanistici locali non cambia di una virgola quanto sopra anche perchè una cosa è l'Autorità Procedente (che adotta e approva il Piano) altra è quella Competente (che rilascia il Parere motivato di VAS). 

4. Comunque al di la della VAS prima di dare il via libera al centro commerciale (variante o meno, nuovo PUC o meno) occorre la procedura di Valutazione di Impatto Ambientale. Sul punto è intervenuta con chiarezza la stessa Corte Costituzionale (sentenza n. 251 del 28/10/2013 vedi QUI) che ha dimostrato come la stessa legge ligure sulla VIA sul punto sia superata dal Testo Unico Ambientale (DLgs 152/2006).

In sostanze le soglie dimensionali per l’applicabilità della VIA ai centri commerciali sono nettamente più basse di quelle della legge ligure e farebbero sicuramente rientrare il progetto in esame nella applicazione della VIA quanto meno a procedura di Verifica di Assoggettabilità a VIA.

IL RAPPORTO TRA PIANIFICAZIONE URBANISTICA E APPROVAZIONE DI CENTRI COMMERCIALI

Ma torniamo alla questione urbanistica peraltro come visto non certo slegata da quella ambientale.

Ebbene la giurisprudenza dalla Corte di Giustizia UE fino alla Corte Costituzionale per arrivare al Consiglio di Stato da la possibilità ad un Comune con una variante di modificare la destinazione di un area senza attendere una nuova pianificazione complessiva (un nuovo PUC) come sembrano voler far credere anche gli Amministratori spezzini nel caso citato all’inizio di questo post. Tutto questo a prescindere dal giudizio sul nuovo PUC ovviamente.

Ecco come stanno le cose giuridicamente parlando:

Come ha affermato la Corte di Giustizia della UE  (Sentenza 24 marzo 2011 n.C400/08) all'interno degli stati membri, l'apertura dei grandi centri commerciali non può essere subordinata a valutazioni di carattere economico. Non si può, cioè, impedire l'insediamento degli ipermercati e/o centri commerciali tipo grandi strutture di vendita perché potrebbero danneggiare il commercio al dettaglio o sulla base del fatto che l'impresa già detenga una fetta consistente del mercato.

Invece le amministrazioni interessate , in primo luogo il Comune, potevano e possono intervenire utilizzando gli strumenti di pianificazione urbanistica, non a caso a presupposto della procedura di autorizzazione di qualsiasi centro commerciale. Infatti la Corte di Giustizia nella sentenza sopra riportata afferma che restrizioni alla libertà di stabilimento di grandi centri commerciali:  “possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che siano atte a garantire  la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non vadano oltre quanto necessario al raggiungimento dello stesso. Fra tali motivi imperativi figurano,  tra gli altri, la protezione  dell’ambiente, la razionale gestione del territorio, nonché la tutela dei consumatori.” .

Nella stessa direzione si veda Corte Costituzionale (sentenza n. 430 del 2007, nel solco di una giurisprudenza più volte confermata:  n. 80 del 2006, n. 242 del 2005): precisa che: ”limitazioni all’apertura di nuovi esercizi commerciali sono astrattamente possibili purché non si fondino su quote di mercato predefinite o calcolate sul volume delle vendite, ossia, in altri termini, sull’apprezzamento autoritativo dell’adeguatezza dell’offerta alla presunta entità della domanda. I principi del Trattato e del nostro ordinamento costituzionale impongono che i poteri pubblici non interferiscano sul libero gioco della concorrenza, astenendosi dallo stabilire inderogabilmente il numero massimo degli esercenti da autorizzare in una determinata area.”  

Quindi non solo la Regione ma ancora più semplicemente una Amministrazione Comunale poteva e può, con apposita variante di indirizzo al PUC, introdurre  i criteri di esclusione come delineati  dalla Corte di Giustizia fermando la realizzazione di nuovi centri commerciali, certo avrebbe dovuto motivare bene  questo provvedimento con apposita istruttoria ma sotto il profilo formale la legge riconosce questo potere se esercitato nella chiave interpretativa della Corte di Giustizia.

Relativamente ai poteri comunali in materia di pianificazione urbanistica in rapporto ai diritti dei privati, soccorre anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato (ad esempio sentenza n. 02843/2010 REG.DEC. - N. 11964/2003REG.RIC.):  “In sede di adozione di un nuovo strumento urbanistico, l'Amministrazione pubblica può validamente introdurre innovazioni atte a migliorare e ad aggiornare le vigenti prescrizioni urbanistiche alle nuove esigenze anche quando ciò imponga sacrifici ai proprietari interessati e li differenzi rispetto ad altri che abbiano già proceduto all'utilizzazione edificatoria dell'area secondo la previgente destinazione di zona. I piani regolatori, infine, possono dettare norme a tutela dell'ambiente rientrando nell’ampia discrezionalità del Comune la facoltà di orientare gli insediamenti urbani e produttivi in determinate direzioni, ovvero di salvaguardare determinati equilibri dell'assetto territoriale.”

Si veda anche Consiglio di Stato sentenza n.1202 del  27 febbraio 2013,relativa alla procedura di approvazione di una variante al piano di fabbricazione finalizzata alla realizzazione di una media struttura di vendita alimentare-misto, che conferma l’indirizzo giurisprudenziale sopra riportato. Indirizzo peraltro confermato dalla articolo 31 della stessa legge di liberalizzazione del commercio (Legge 214/2011) secondo il quale l’attività commerciale è liberalizzata ma  nel rispetto della tutela dell’ambiente e dell’ambiente urbano, concetto nel quale è ricompreso anche la razionale gestione del territorio citata anche dalla giurisprudenza comunitaria. 

In particolare secondo la sentenza del Consiglio di Stato n. 1202 del 2013

1. il potere di pianificazione urbanistica si pone su un piano di prevalenza rispetto agli atti di gestione attinenti la materia commerciale (cfr. Consiglio Stato sez. V 12 luglio 2004 n. 5057 ). Si veda anche più recentemente TAR Toscana sentenza n. 1783 del  2012 secondo cui: “Il principio di contestualità tra procedimento urbanistico-edilizio, preordinato alla costruzione di medie e grandi strutture di vendita, e procedimento di rilascio delle connesse autorizzazioni commerciali è finalizzato ad evitare insediamenti commerciali in contrasto con le previsioni urbanistiche”.

2. l'art. 6, DLgs. 31 marzo 1998 n. 114 (riforma della disciplina del commercio, vedi  QUI),  è comunque finalizzato ad assicurare l'integrazione tra la pianificazione territoriale ed urbanistica e la programmazione commerciale, in quanto pone la stretta correlazione tra titoli edilizi e autorizzazioni all'esercizio, nel novero dei criteri di programmazione riferiti al settore commerciale (cfr. Consiglio Stato, sez. IV 08 giugno 2007 n. 3027). Infatti e non a caso tra i criteri che garantiscono tale integrazione c’è anche quello di tenere conto dei centri storici,  al fine di salvaguardare e qualificare la presenza delle attività commerciali e artigianali in grado di svolgere un servizio di vicinato, di tutelare gli esercizi aventi valore storico e artistico ed evitare il processo di espulsione delle attività commerciali e artigianali. 

3.  le prescrizioni e le disposizioni del piano urbanistico sono sempre prevalenti su quelle del piano commerciale, in quanto rispondono all'esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, e le relative disposizioni possono legittimamente porre limiti alla libertà di iniziativa economica (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI 10 aprile 2012 n. 2060, vedi QUI).