Sto seguendo da tempo
molte vertenze che riguardano la procedura di rilascio della Autorizzazione
Integrata Ambientale (AIA) dove, nonostante quanto preveda la normativa vigente
in materia, il parametro salute viene ampiamente sottovalutato. In questo modo
si trasforma l’AIA in una autorizzazione che verifica solo il rispetto dei
limiti di emissione degli inquinati e le relative tecniche di disinquinamento
(le c.d. Migliori tecnologie disponibili: BAT nell’acronimo inglese) a
prescindere dagli effetti che tali emissioni producono sui recettori umani e
quindi sulla loro salute.
In questo post voglio
dimostrare come invece il parametro salute debba essere preso in considerazione
nelle procedura di AIA anche da parte del Sindaco oltre che ovviamente in primo
luogo dalle Autorità Competenti al rilascio dell’AIA.
Ma questo post se messo a
confronto con le reali procedura di AIA di vari impianti sul territorio è uno
strumento per far capire ai cittadini interessati residenti nei vari territori
come la prevenzione sanitaria sia una grande “desaparecida” nelle procedure
decisionali dei diversi impianti inquinanti che minano la qualità della loro
vita!
Buona lettura…
PARAMETRO SALUTE ALL’INTERNO DELLE PROCEDURE
DI AIA RILASCIATE
In generale, quindi a
prescindere dal Parere del Sindaco sopra esposto, la Direttiva quadro 2010/75/UE al punto 2 articolo 3 fornisce una definizione
di inquinamento ai fini del rilascio dell’AIA per cui tale rilascio non deve: “nuocere alla salute umana”.
Quindi il parametro del
rischio sanitario e quindi della predisposizione di misure che lo possano
evitare è parte integrante della istruttoria che deve portare al rilascio
dell’AIA.
La normativa che
disciplina l’AIA (recepita nel Titolo
III-bis Parte II DLgs 152/2006) contiene principi , criteri direttivi,
strumenti istruttori che possono, se effettivamente esercitati far pesare il
parametro salute all’interno del processo che porta al rilascio di questa
autorizzazione.
Questi principi, criteri e
strumenti devono essere utilizzati in modo integrato proprio in coerenza della
Autorizzazione Integrata Ambientale che deve garantire: ”un livello elevato di protezione dell'ambiente nel suo complesso”
(comma 1 articolo 29-sexies del DLgs 152/2006).
PARAMETRO SALUTE NEI
PIANI DI MONITORAGGIO PREVISTI DALL’AIA
Come
afferma la Direttiva 2010/75/UE ((paragrafo 4 articolo 23) le ispezioni
delle installazione soggette ad AIA devono non solo verificare il rispetto
delle prescrizioni contenute nella autorizzazione ma anche effettuare
monitoraggi sui rischi sulla salute a prescindere dal rispetto delle
prescrizioni autorizzatorie. Tale norma è ripresa dal comma 11-ter articolo
29-decies del DLgs 152/2016. In sostanza nell’ambito del piano di
monitoraggio post-AIA, l’autorità competente di AIA deve condurre una una valutazione
del parametro salute sulla base delle emissioni reali prodotte dall’impianto,
anche considerando le misure ambientali disponibili. La valutazione potrà
essere eventualmente integrata da uno studio sugli effetti a breve termine
degli impatti ambientali derivanti dalle emissioni misurate.
Facciamo parlare (anzi
scrivere: pagina 8) il Rapporto 2016 sui
controlli ambientali AIA/Seveso del
Sistema Agenziale (ISPRA/ARPA/APPA):
“Con il passare del tempo e con
l’aumentare del numero degli impianti autorizzati, l’approccio alla
programmazione è stato sempre più caratterizzato da una preventiva valutazione
della criticità ambientale degli impianti soggetti a controllo, in accordo
inoltre con gli esiti delle verifiche ispettive precedenti. Con l’entrata in vigore
del d.lgs. 46/2014 tale impostazione è stata confermata, in particolare
nell’art. 29-decies comma 11-ter, ove si definisce che <<… il periodo tra
due visite in loco non deve superare un anno per le installazioni che
presentano i rischi più elevati, tre anni per le installazioni che presentano
rischi meno elevati, sei mesi per installazioni per le quali la precedente
ispezione ha evidenziato una grave inosservanza delle condizioni di
autorizzazione. Tale periodo e' determinato, tenendo conto delle procedure di
cui al comma 11-bis, lettera d), sulla base di una valutazione sistematica
effettuata dalla Regione o dalla Provincia autonoma sui rischi ambientali delle
installazioni interessate, che considera almeno: a) gli impatti potenziali e
reali delle installazioni interessate sulla salute umana e sull'ambiente,
tenendo conto dei livelli e dei tipi di emissioni, della sensibilità
dell'ambiente locale e del rischio di incidenti; b) il livello di osservanza
delle condizioni di autorizzazione; c) la partecipazione del gestore al sistema
dell'Unione di ecogestione e audit (EMAS) (a norma del regolamento (CE) n.
1221/2009) …”
IL PARERE SANITARIO DEL SINDACO ALL’INTERNO
DELLA PROCEDURA DI RILASCIO DELL’AIA
Recita il comma 6 articolo 29quater del dlgs 152/2006 : “7.
Nell'ambito della Conferenza dei servizi di cui al
comma 5, vengono acquisite le prescrizioni del sindaco di cui
agli articoli 216 e 217 del regio decreto 27 luglio
1934, n. 1265,”.
Tradotta in concreto questa norma significa che il parere del Sindaco è obbligatorio
ed è rilasciato nell’ambito del suo ruolo di massima autorità sanitaria del
territorio comunale.
Poteri del Comune
nella conferenza dei servizi ed efficacia del parere sanitario
Il Tar Lazio sezione Latina sentenza n.819 del 2009 si è pronunciato in relazione
al dissenso espresso dal Sindaco con apposito parere sanitario allo
interno della procedura di autorizzazione integrata ambientale (AIA) per la
realizzazione di una centrale alimentata a biomasse.
Questa sentenza per la prima volta, almeno nel nostro Paese, chiarisce natura ed efficacia giuridica del Parere Sanitario del
Sindaco in materia di AIA di cui tanto si è discusso anche nella nostra città
da un anno a questa parte.
Le affermazioni di questa sentenza, se non fosse bastato quanto scritto
nella vigente legge nazionale e comunitaria, hanno confermato che tutte le
tesi sulla mancanza di poteri reali del Comune nella vicenda del rilascio
dell’AIA, sono solo giustificazioni per
conferma il via libera ad impianti fortemente inquinanti in cambio del
solito piatto di lenticchie a danno di salute, ambiente ed economia dei
territori.
Ecco cosa afferma questa sentenza:
1. il Parere
Sanitario è Di Competenza del Sindaco e
non della Giunta perché rientra nelle sue Competenze di massima Autorità Sanitaria
e quindi nonpuòessere rilasciato dal Dirigente;
2. il Parere Sanitario non può essere
superato dal Parere dell’Arpa nella Conferenza dei Servizi propedeutica alla
decisione finale sull’AIA;
3. il Parere Sanitario, eventualmente
negativo, del Sindaco può essere di ostacolo al rilascio della AIA dopo la
conclusione della Conferenza dei Servizi.
COME PUÒ ESSERE VALUTATO IL PARAMETRO SALUTE
NELLE PROCEDURE DI AIA
I due strumenti per
valutare il parametro salute prima del rilascio dell’AIA e dopo il suo rilascio
Esistono due strumenti metodologici che possono essere
utilizzati anche come riferimento per la elaborazione del Parere Sanitario del
Sindaco oltre che in generale all’interno della procedura di AIA:
documentazione del gestore dell’impianto, istruttoria per il rilascio dell’AIA
da parte autorità competente, piano di monitoraggio dopo il rilascio dell’AIA
La Valutazione di
Impatto sulla Salute (VIS)
“La Valutazione di Impatto sulla Salute è una combinazione di procedure,
metodi e strumenti con i quali si possono stimare gli effetti potenziali sulla
salute di una popolazione di una politica, piano o progetto e la distribuzione
di tali effetti all’interno della popolazione” [NOTA 1].
Così intesa la VIS è una
metodologia finalizzata a favorire nei processi di valutazione/decisione le
alternative a minor impatto sanitario.
Un metodo per definire la
VIS sono le Linee Guida dell’Istituto Superiore di Sanità, vedi QUI.
La Valutazione
Integrata di Impatto Ambientale e Sanitario (VIIAS)
“La
valutazione integrata di impatto ambientale e sanitario è una combinazione di procedure, metodi e
strumenti con i quali si possono stimare gli effetti potenziali sulla salute e
la distribuzione di tali effetti all’interno della popolazione nell’ambito
delle procedure correnti di valutazioni in campo ambientale.”
Una definizione quindi in
analogia a quella di VIS riportata sopra.
Un metodo per svolgere la
VIIAS sono le linee guida del Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente
e dell’ISPRA, vedi QUI.
La differenza tra
le due definizioni è che la VIS è
stata applicata distintamente dalle procedure decisionali mentre la VIIAS si
integra nelle procedura di VAS e VIA in particolare.
Vediamo quindi come
funziona la VIIAS nella procedura di AIA secondo le linee guida del Sistema
Nazionale per la Protezione dell’Ambiente e dell’ISPRA.
Compito del gestore
dell’impianto soggetto ad AIA
Il gestore dell’impianto
da autorizzare o autorizzato deve dimostrare l’assenza di un impatto sanitario
dovuto all’esercizio dell’impianto nelle pregresse condizioni di autorizzazione
e produrre una valutazione predittiva rispetto alle emissioni per cui chiede
l’autorizzazione sulla base delle nuove BAT (migliori tecnologie disponibili).
In particolare per
impianti già sottoposti ad una valutazione di impatto ambientale, il gestore
presenterà i risultati di monitoraggio VIIAS in sede di autorizzazione o
rinnovo della stessa.
La definizione del
parametro salute nell’area interessata dall’impianto soggetta ad AIA
Nella VIIAS, la
definizione del profilo di salute della popolazione residente nell’area
interessata dall’impianto potrà anche basarsi sulla valutazione dell’evidenza
epidemiologica disponibile relativamente ad esposizioni analoghe alle emissioni
dell’impianto.
Compito della
Autorità Competente al rilascio dell’AIA
L’Autorità Competente dovrà verificare che il gestore
abbia correttamente articolato le fasi previste dalla procedura autorizzativa e
definire l’accettabilità del rischio residuo.
La procedura di
VIIAS nell’AIA riprende quella per la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA)
Per maggiori dettagli le
Linee Guida rinviano a quanto descritto nel capitolo sulla applicazione della
VIIAS alla VIA.
COME SVOLGERE LA VIIAS NELL’AMBITO DELLA PROCEDURA DI AIA
Come caratterizzare lo stato di salute esistente nell’area interessata dall’impianto soggetto ad AIA
Si tratta di
acquisire le evidenze
epidemiologiche dell’area in esame in relazione alle patologie potenzialmente
associate agli agenti inquinanti individuati, in termini di mortalità, ricoveri
ospedalieri e incidenza tumorale [NOTA 2].
Se tali evidenze non sono disponibili, si può eseguire
uno studio di impatto ambientale e sanitario utilizzando flussi informativi
sanitari correnti disponibili, quali:
1. registri di
mortalità (ReNCaM) o schede di morte ISTAT;
2. sistemi
informativi ospedalieri (SIO) per i ricoveri per causa e gli accessi al pronto
soccorso;
3. dati del
Registro Tumori.
Ai fini di un confronto tra la popolazione in studio
ed una popolazione di riferimento (provincia, regione), l’analisi descrittiva
in genere si basa sui seguenti indicatori epidemiologici:
1. tassi
diretti di mortalità/morbosità/incidenza standardizzati per età;
2. rapporti
standardizzati di mortalità/morbosità/incidenza (Standardized Mortality Ratio –
SMR, / Standardized Hospitalization Ratio - SHR, Standardized Incidence Ratio -
SIR);
3. SMR/SHR/SIR standardizzati
per indice di deprivazione socio-economica costruito sulla base di diverse
variabili di censimento.
Le analisi sono in genere condotte separatamente per
maschi e femmine per tutte le cause di interesse sanitario identificate sulla
base della letteratura epidemiologica disponibile in merito alla potenziale
associazione con gli agenti chimici (tossici e cancerogeni).
Come stimare gli impatti sulla salute dell’impianto soggetto a AIA
Le informazioni necessarie
alla stima degli impatti sono sostanzialmente di due tipi:
1.
I recettori presenti nell’area interessata dalla realizzazione dell’opera,
quindi abitazioni e recettori sensibili quali scuole, ospedali, case di riposo
ecc.;
2.
I possibili impatti identificati per le altre componenti analizzate nel Quadro
di Riferimento Ambientale: Atmosfera, Ambiente Idrico, Suolo e
sottosuolo, Vegetazione, Ecosistemi, Salute Pubblica, Rumore e Vibrazioni,
Radiazioni ionizzanti, Paesaggio, in
particolare per le componenti maggiormente correlate con la salute umana.
Per una stima puntuale di
un possibile impatto sulla salute non è sufficiente verificare se i limiti imposti dalla normativa
vengano superati o meno, ma bisogna sapere ad esempio se nell’area
interessata è presente una situazione critica di qualsiasi tipo, che può essere
dovuta alla presenza di una fonte (o più fonti) concomitante (concomitanti) di
inquinamento, ad una comunità particolarmente a rischio per una patologia, a
condizioni meteorologiche od orografiche particolari che non favoriscono la
dispersione degli inquinanti.[NOTA 3]
Reporting finale
VIIAS
La penultima fase della
VIIAS è quella della scrittura del report o relazione conclusiva. Tale report
può essere così articolato
fase 1: documentazione circa l’evidenza degli impatti
sanitari individuati;
fase 2: lista delle priorità degli impatti in base ai
criteri adottati;
fase 3: suddivisione delle raccomandazioni per la politica,
programma o progetto sottoposti a VIIAS basate sulle priorità dei determinanti;
fase 4: indicatori e aspetti da monitorare con maggiore
attenzione dopo l’avvio della realizzazione e successiva gestione del progetto
od opera
Ovviamente tale report
verrà utilizzato nell’AIA che conclude il procedimento sia nel caso di conclusione negativa che nel caso di conclusione positiva.
Come il report
VIIAS deve pesare nella AIA finale
Si possono individuare tre
punti chiave sui quali deve focalizzarsi la decisione finale di AIA sulla base
del Report di VIIAS:
1.
il processo adottato è stato tale da massimizzare le possibilità di prevedere
gli impatti?
2.
i decisori sono stati condizionati positivamente dalle risultanze della
VIIAS?
3.
i diversi portatori d’interesse sono stati effettivamente inclusi nell’intero
processo di VIIAS?
In particolare spetta alla
Autorità Competente di AIA il compito di:
-
valutare la congruità delle informazioni ambientali integrandole con i
contributi dei settori competenti interessati dal procedimento in merito agli
aspetti di competenza
-
valutare le informazioni indispensabili mancanti;
-
valutare la congruità delle stime di impatto elaborate, in considerazione delle
VIIAS
-
effettuare le considerazioni sull’accettabilità del rischio.
COSA SUCCEDE SE IL PARAMETRO SALUTE VIENE
RIMOSSO DALLA PROCEDURA DI AIA: LE NOVITÀ DALLA GIURISPRUDENZA
Il Consiglio di Stato con
sentenza n. 1820 del 2017 (per il testo vedi QUI) ha confermato, in sede
di giudizio di revocazione, una sentenza fondamentale per la prevenzione nella
tutela della salute nei procedimenti decisionali a rilevanza ambientale.
Si tratta della sentenza
del Consiglio di Stato n. 163 del 20/1/2015 (per il testo integrale vedi QUI) che ha annullato gli atti di rilascio della Valutazione
di Impatto Ambientale (VIA) positiva e della Autorizzazione Integrata
Ambientale (AIA) ad un inceneritore di biomasse e combustibile derivato dai
rifiuti (CDR) sia ordinario che di qualità, in provincia di Grosseto.
L’annullamento è stato
fondato su una motivazione fortemente innovativo: le carenze istruttorie che
hanno portato alle autorizzazioni sotto il profilo del potenziale impatto sanitario
dell’impianto oggetto delle stesse. In
altri termini la procedure decisionale non ha valutato le condizioni sanitarie
attuali delle popolazione potenzialmente interessata dagli impatti
dell’impianto autorizzato e la loro evoluzione nel caso quest’ultimo fosse
stato messo in funzione.
Ebbene la nuova sentenza
del Consiglio di Stato respingendo il ricorso per revocazione ha mantenuto in
piedi una sentenza (quella del 2015) che afferma principi rivoluzionari e che
dimostra il valore dello strumento del Parere Sanitario del Sindaco nelle
procedura di AIA e della valutazione dell’impatto sulla salute nelle procedure
di VIA. Strumenti e parametri istruttori quasi sempre ignorati nelle varie
procedure di valutazione e istruttorie che ho seguito in questi anni.
Ora la giurisprudenza dice
che tutto ciò non potrà più essere ignorato!
Per un approfondimento di
questa sentenza vedi QUI.
NOTE
[NOTA 1] gruppo di
esperti riuniti, nel 1999 a Gothenburg dal WHO European Centre for Health
Policy (ECHP)
[NOTA 2] Vedi
esperienza progetto Sentieri
http://www.salute.gov.it/portale/documentazione/p6_2_2_1.jsp?lingua=italiano&id=2147
[NOTA 3] A titolo
esemplificativo le Linee Guida riportano
dei link presso cui è possibile scaricare o acquistare tali tipi di software:
http://www.eea.europa.eu/publications/GH-07-97-595-EN-C2/iss3c1h.html
http://ihcp.jrc.ec.europa.eu/our_activities/publichealth/risk_assessment_of_Biocides/euses/euses/?searchterm=None
http://www.environment-agency.gov.uk/business/topics/permitting/36414.aspx http://www.rem.sfu.ca/toxicology/models/ecofate/
http://www.epa.gov/athens/research/frames.html
http://www2.epa.gov/exposure-assessment-models
http://www.epa.gov/oppt/exposure/pubs/efast.htm
http://ofmpub.epa.gov/sor_internet/registry/systmreg/home/overview/home.do
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