Accesso agli atti interni della P.A. da parte del cittadino

Le Pubbliche Amministrazioni continuano spesso a fare resistenze di ogni genere alle richieste di accesso agli atti in loro possesso da parte dei cittadini singoli e associati. Questo nonostante che la normativa e la giurisprudenza in materia siano da tempo chiarissime. Da ultimo si veda una sentenza del Consiglio di Stato Sez. V n. 3856 del 13 settembre 2016[1] con la quale si è ribadito un principio spesso violato dalle Amministrazioni Pubbliche di ogni livello: quello sul diritto di accesso agli endoprocedimentali o atti interni.

Eppure la normativa sull’accesso in generale e sull’accesso alle informazioni ambientali su questo aspetto è chiarissima così come sull’accesso di atti spesso negati come quelli edilizi. Di seguito un riassunto della principale normativa e giurisprudenza in materia compresa l’ultima sentenza del Consiglio di Stato sopra citata.

COSA SI INTENDE PER ATTI INTERNI O ENDOPROCEDIMENTALI

Gli atti endoprocedimentali sono gli atti preparatori del procedimento che precedono il provvedimento che lo conclude.

Possono essere non impugnabili di fronte al TAR in quanto non determinano di per se stessi un arresto del procedimento, ma in alcuni casi si possono impugnare come ad esempio la aggiudicazione provvisoria[2] di un appalto.

PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI ACCESSO ENDOPROCEDIMENTALE

Il comma 2 articolo 22 della legge 241/1990 (legge sul procedimento amministrativo[3]) afferma che l’accesso riguarda i “documenti amministrativi”. La lettera d) comma 1 articolo 22 sempre della legge 241/1990 da una definizione ampia di documento amministrativo: “d) per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;”

La norma ha risolto espressamente ed in maniera positiva il problema se oggetto del diritto di accesso possano essere anche gli atti interni, cioè quegli atti endoprocedimentali che non hanno effetto immediato verso il privato ma costituiscono gli antecedenti del provvedimento finale (es. pareri tecnici e nulla osta). La norma ha risolto anche l’ulteriore problema se il diritto di accesso possa riguardare gli atti di diritto privato emessi dalla P.A.: secondo la nuova disciplina, che sul punto ha recepito le decisioni della giurisprudenza più recente3, ciò che conta, ai fini del diritto di accesso, non è la natura pubblica o privata dell’attività posta in essere, bensì il fatto che l’attività di diritto privato, posta in essere dalla P.A. miri alla tutela del pubblico interesse e sia soggetta al canone di imparzialità (a queste condizioni qualsiasi atto deve essere assoggettato al diritto di accesso del privato).

LA GIURISPRUDENZA IN MATERIA DI ACCESSO AGLI ATTI ENDOPROCEDIMENTALI IN MATERIA AMBIENTALE

Secondo il  Consiglio di Stato n. 2557/2014: “In linea generale si deve ricordare che, come è noto, la disciplina dell’accesso in materia ambientale è specificamente contenuta nel D. Lgs. 19 ottobre 2005, n. 195, che prevede un regime di pubblicità tendenzialmente integrale dell’informativa ambientale, sia per ciò che concerne la legittimazione attiva (ampliando notevolmente il novero dei soggetti legittimati all’accesso in materia ambientale) e sia per quello che riguarda il profilo oggettivo (prevedendosi un’area di accessibilità alle informazioni ambientali svincolata dai più restrittivi presupposti di cui agli artt. 22 e segg. della L. n.241).”

Quindi una visione amplissima del tipo di informazione ambientale accedibile ben oltre l’atto autorizzatorio finale che conclude il procedimento a rilevanza ambientale (AIA, AUA, VIA, VAS etc.)

Il tutto in coerenza con le indicazioni della Direttiva 2003/4/CE sull’accesso alle informazioni ambientale (recepita in Italia dal DLgs 195/2005).

La nuova direttiva allarga la definizione rispetto alla abrogata Direttiva 90/313 ( e relativo DLgs 39/1997 che la attuava) in particolare con riferimento:

1. la forma dell’informazione diventa anche quella elettronica

2. il paesaggio e i siti naturali, la diversità biologica e i suoi elementi costitutivi, ivi compresi gli organismi geneticamente modificati,

3. le interazioni tra tutti i fattori ambientali

4. c’è una specificazione delle tipologie di emissioni inquinanti sulle quali si possono avere informazioni e cioè: fattori quali le sostanze, l’energia, il rumore, le radiazioni o i rifiuti, compresi quelli radioattivi, che incidono o possono incidere sugli elementi di cui alla lettera a) e/o sulla salute e la sicurezza   umana; le emissioni, gli scarichi e altri rilasci nell’ambiente. Secondo l’articolo 8 comma 2 in tal caso le autorità pubbliche indicano al richiedente dove possono essere reperite le informazioni, se disponibili, relative al procedimento di misurazione,compresi i metodi di analisi,di prelievo di campioni e di preparazione degli stessi utilizzati per raccogliere l'informazione,ovvero fanno riferimento alla procedura normalizzata utilizzata.

5. le misure amministrative e i programmi che possono  incidere sull’ambiente sono meglio precisate comprendendo: le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e le attività che incidono o possono incidere sugli elementi di cui alla lettera a) nonché le misure o attività intese a proteggere tali elementi; 

6. le analisi costi-benefici ed altre analisi e ipotesi economiche usate nell’ambito delle misure e attività di cui al punto 5; In questo modo sono dissipate le incertezze emerse in sede di riesame circa l’inclusione o meno delle informazioni economiche e finanziarie nella definizione.

7. lo stato della salute e della sicurezza umana, le condizioni della vita umana, i siti e gli edifici di interesse culturale nella misura in cui sono o possono essere influenzati dallo stato degli elementi dell'ambiente o attraverso tali elementi da qualsiasi fattore di impatto;

L’art. 7 della direttiva 2003/4/CE fornisce un primo elenco generale di atti o documenti accedibili in quanto contenenti informazioni ambientali. In particolare l'informazione che deve essere resa disponibile e diffusa dalle autorità pubbliche comprende:

(a) i testi di trattati, convenzioni e accordi internazionali, di atti legislativi comunitari, nazionali, regionali o locali concernenti direttamente o indirettamente l’ambiente;

(b) le politiche, i piani e i programmi relativi all’ambiente;

(c) le relazioni sullo stato di attuazione degli elementi di cui alle lettere a) e b);

(d) le relazioni sullo stato dell’ambiente ;

(e) i dati ricavati dal monitoraggio di attività che incidono o possono incidere sull’ambiente.

(f) le autorizzazioni con un impatto significativo sull'ambiente e gli accordi in materia di ambiente ovvero un riferimento al luogo in cui l'informazione può essere richiesta o reperita nell'ambito dell'articolo 3 (accesso all’informazione ambientale su richiesta );

(g) gli studi sull'impatto ambientale e le valutazioni dei rischi relativi agli elementi ambientali di cui all'articolo 2 punto 1,lettera a) (definizione di informazione ambientale ),ovvero un riferimento al luogo in cui l'informazione può essere richiesta o reperita nell'ambito dell'articolo 3.

L’ACCESSO AGLI ATTI EDILIZI

Ma non è finita qui perché il TAR Marche è recentemente intervenuto anche sul contenuto della definizione di informazione ambientale con particolare riferimento agli atti edilizi. Infatti spesso accade che di fronte alla richiesta di accesso ad un atto edilizio finalizzata anche a verificare eventuali impatti ambientali della realizzazione autorizzata, gli uffici dei Comuni rispondano che trattasi di atti non accedibili se non dimostrando un particolare interesse legittimo o diritto soggettivo (ad esempio  risiedere o avere una attività nelle dirette vicinanze dell’area interessata dall’atto da accedere). 

Il Tar Marche con sentenza 923/2014 ha ribadito con estrema chiarezza che: “l’art. 20, comma 6, del T.U. in materia edilizia  n. 380/2001, nella parte in cui stabilisce che dell’avvenuto rilascio di un titolo edilizio va dato avviso all’albo pretorio. Tale disposizione non può che essere interpretata nel senso che tale onere di pubblicazione è funzionale a consentire a qualsiasi soggetto interessato di visionare gli atti del procedimento, in ragione di quel controllo “diffuso” sull’attività edilizia che il legislatore ha inteso garantire (vedasi anche l’art. 27, comma 3, del DPR n. 380/2001).”

L’ULTIMA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO SUGLI ATTI ENDOPROCEDIMENTALI

La sentenza n. 3856 del 2016 è sostanzialmente ripetitiva, sotto il profilo dei principi generali,  di  quanto sopra descritto e analizzato.

Riporto quindi letteralmente i passi più significativi della sentenza:

“Risulta agli atti che il Comune abbia altresì consentito l’accesso al decreto della Regione Liguria – Dipartimento Ambiente – Settore Ecosistema costiero e ciclo delle acque 26 maggio 2015, n. 1340 ritenendo – a quanto è dato comprendere – che le sole istanze procedimentali non costituiscano ex se documenti ostensibii (anche ai sensi della disciplina sull’informazione ambientale), ma che oggetto possibile di accesso siano solo i provvedimenti conclusivi adottati dall’amministrazione.

Si tratta di una prospettazione che è stata condivisa dai primi Giudici (i quali hanno confermato la correttezza del diniego di accesso “[a] semplici istanze di una parte privata non ancora recepite in un provvedimento, sia esso positivo o negativo”.

L’approccio in questione non può essere condiviso in quanto la generale disciplina in tema di accesso di cui agli articoli 22 e seguenti della l. 241 del 1990 non limita l’ambito oggettuale amministrativa ai soli provvedimenti conclusivi, fornendo – al contrario – una ben più ampia nozione di documento amministrativo (oggetto possibile di domande ostensive).

E’ qui appena il caso di richiamare la previsione di cui all’articolo 22, comma 1, lettera d) della l. 241 del 1990, secondo cui per ‘documento amministrativo’ si intende “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.

E’ evidente che la richiamata disposizione non suffraghi in alcun modo l’interpretazione – condivisa dai primi Giudici - secondo cui l’oggetto possibile del diritto di accesso sarebbe rappresentato dalle sole determinazioni conclusive, con esclusione degli atti endoprocedimentali.

Né a conclusioni diverse può giungersi laddove si riguardi la questione attraverso l’angolo visuale delle previsioni in tema di informazione ambientale di cui al decreto legislativo n. 195 del 2005.

Ad avviso del Collegio, infatti, pur essendo dubbio che gli atti cui faceva riferimento l’istanza dell’8 giugno 2005 fossero riconducibili all’ambito della c.d. ‘informazione ambientale’, resta comunque fermo che, laddove pure si ammettesse tale riconduzione, non si giustificherebbe in alcun modo un’esclusione fondata sul fatto che l’informazione non si sia ancora tradotta nell’adozione di provvedimenti amministrativi conclusivi di specifici provvedimenti.

Depone infatti in senso contrario a tale prospettazione l’amplissima nozione di ‘informazione ambientale’ di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a) del richiamato decreto legislativo, il quale delinea una nozione amplissima, che certamente non può essere ricondotta al limitato ambito dei (soli) provvedimenti amministrativi conclusivi prospettata dal Comune di Portovenere e di fatto condivisa dai primi Giudici.”

CONCLUSIONI

L’ultima sentenza sopra  riportata, relativa peraltro ad un contenzioso tra un cittadino ed il Comune di Portovenere (SP),  proprio perché ripetitiva di  quanto  descritto e analizzato  nel post porta a pensare che difficilmente l’Amministrazione Comunale interessata non ne fosse a conoscenza. Per cui possiamo notare come siamo di fronte all’ennesimo atto di arroganza di una Pubblica Amministrazione stavolta non riuscito solo per la determinazione di un cittadino che ha voluto andare fino in fondo alla questione.

Peraltro la cosa ancora più grave visto che siamo nel 2016 è che queste informazioni, questa documentazione amministrativa dovrebbe essere automaticamente pubblicata dalle Amministrazioni pubbliche in particolari nel caso quelle Comunali in base alla più recente normativa sull’Accesso Civico. Ma la mancata attuazione di questa normativa è un problema generale come ho dimostrato in questa ricerca sui Comuni di tutta la Provincia spezzina, vedi QUI. 

Senza considerare che ci sarebbe anche da discutere su come il Ministero dell’Interno effettua le classifiche sui siti dei Comuni in relazione al livello di rispetto della normativa su Trasparenza e Accesso Civico, vedi QUI a titolo di esempio.  

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[1] https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/AmministrazionePortale/DocumentViewer/index.html?ddocname=NMIRMWYY5INMRTAP6M7JMBWUVQ&q= 

[2] http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/Massimario/MassimarioGiurisprudenza?portal:componentId=26136097&portal:type=render&portal:isSecure=false&action=listaMassimeGiurPerNodoAlbero&idNodo=223&descrizioneAlbero=Aggiudicazione%20provvisoria

[3] http://www.bosettiegatti.eu/info/norme/statali/1990_0241.htm