Le osservazioni dei cittadini nella VAS dei Piani urbanistici - Parte I

Nella evoluzione della normativa e della giurisprudenza in materia di Valutazione Ambientale Strategica dei Piani  e Programmi (di seguito VAS), lo strumento delle Osservazioni del pubblico ha assunto un peso sempre più rilevante, non solo in termini di democrazia partecipativa ma anche sotto il profilo più strettamente giuridico amministrativo, per far pesare le opinioni del pubblico nei processi decisionali che portano alla conclusione dei procedimenti di VAS sui Piani e Programmi a rilevanza ambientale,  a cominciare in primo luogo da quelli a rilevanza urbanistica.

In questo post spiego la efficacia e quindi il peso giuridico amministrativo che le osservazioni del pubblico possono acquisire nelle procedure di VAS in coerenza con il principio generale affermato da tempo dal Consiglio di Stato (Ad Plen n.14 del 15/9/1999): ““nel sistema della democraticità delle decisioni l’adeguatezza della istruttoria si valuta anzitutto nella misura in cui i destinatari sono stati messi in condizioni di contraddire”.

    

LE OSSERVAZIONI DEL PUBBLICO NELLA VAS SECONDO LA CORTE DI GIUSTIZIA DELLA UE

La Corte di Giustizia con sentenza del  20 ottobre 2011 (causa C 474-10 per il testo integrale vedi QUI) ha chiarito il significato del paragrafo 2 articolo 6 della Direttiva europea sulla VAS: “2. Le autorità ambientali e il pubblico  devono disporre tempestivamente di un'effettiva opportunità di esprimere in termini congrui il proprio parere sulla proposta di piano o di programma e sul rapporto ambientale che la accompagna, prima dell'adozione del piano o del programma o dell'avvio della relativa procedura legislativa.”

La Corte di Giustizia ha chiarito che la suddetta norma della Direttiva europea sulla VAS debba essere interpretata nel senso che: “ ……..ai fini della consultazione di tali autorità e di tale pubblico su un progetto di piano o di programma determinato, il termine effettivamente stabilito sia sufficiente e consenta di dare loro un’effettiva opportunità di esprimere, tempestivamente, il loro parere su tale proposta di piano o di programma nonché sul rapporto ambientale che lo accompagna.”

La Corte chiarisce poi in quali passaggi procedurali e con quale tempistica questa opportunità di parere debba essere fornita:

1. prima della adozione del piano

2. con un termine congruo, cioè adeguato alla complessità dei contenuti del piano; ciò  significa che, ad esempio se si tratta di un nuovo piano regolatore (PUC nella dizione ligure)  o di una importante variante dello stesso,  i termini dovranno essere non rigidamente fissati dalla legge ma potranno essere definiti puntualmente di volta in volta dalla autorità che elabora/approva il piano (es. Giunta e Consiglio Comunale)

3. il parere del pubblico deve essere tempestivo nel senso che deve essere in grado di incidere sulla elaborazione del piano prima che questa sia definita e portata alla adozione/approvazione

Quanto espresso nei punti precedenti conferma che, almeno per i piani urbanistici e loro varianti significative da un punto di vista ambientale,  il  parere del pubblico in particolare sia oggetto di un vero e proprio contraddittorio tra autorità che elabora e approva il Piano (Giunta e Consiglio Comunale) e il pubblico stesso che partecipa al processo di VAS con proprie osservazioni, memorie, documenti.  Afferma infatti la Corte nella sentenza qui esaminata: “49  Peraltro, la possibilità di stabilire caso per caso il termine entro il quale tali pareri possono essere espressi può, in taluni casi, consentire una maggioicre considerazione della complessità di un piano o di un programma previsto e tradursi, eventualmente, nella concessione di termini più lunghi di quelli che potrebbero essere stabiliti per via legislativa o regolamentare.”

Siamo quindi ben al di sopra delle semplici osservazioni previste dalle norme urbanistiche tradizionali, si manifesta chiaramente, che secondo la Corte di Giustizia,  la procedura di VAS deve prevedere la possibilità/necessità giuridico amministrativa di accompagnare tale procedura con vere e proprie inchieste pubbliche.

Soprattutto il dato interessante è che secondo la Corte di Giustizia le autorità competenti alla elaborazione/approvazione del Piano (Comuni nel caso di un piano urbanistico) possono stabilire termini e modalità di partecipazione del pubblico diverse e più aperte di quelle della legge nazionale e regionale

LA LEGGE REGIONALE LIGURE SULLE OSSERVAZIONI DEL PUBBLICO NELLE PROCEDURA DI VAS DEVE ESSERE INTERPRETATA SECONDO I PRINCIPI DELLA LEGISLAZIONE NAZIONALE IN MATERIA

Quanto sopra trova conferma, se interpretato alla luce dei principi ivi espressi, nella normativa nazionale e regionale.

In particolare:

1. secondo il comma 7 articolo 7 del DLgs 152/2006: le Regioni possono disciplinare ulteriori modalità per lo svolgimento delle consultazioni sia degli enti preposti che del pubblico.

2. secondo il comma 1 articolo 15 del DLgs 152/2006 la Autorità Competente, a rilasciare il parere motivato che conclude la procedura di VAS, acquisisce e valuta tutta la documentazione presentata, nonché le osservazioni, obiezioni e suggerimenti inoltrati anche dal pubblico.

3. secondo la lettera b) comma 1 articolo 17 del DLgs 152/2006 la dichiarazione di sintesi approvata dal Consiglio Comunale (ente che approva il piano sottoposto a VAS), dopo il parere motivato di VAS della Regione, deve illustrare in che  modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate.

4. le norme nazionali citate ai precedenti punti 2 e 3 sono riprese dall’articolo 10 della Legge Regionale 32/2012 che disciplina la procedura di VAS in Liguria ma anche dall’allegato D di detta legge regionale che relativamente al contenuto della Dichiarazione di Sintesi (approvata con il Piano sottoposto a VAS) afferma che questa debba contenere anche una indicazione delle osservazioni pervenute nel corso della fase pubblica del procedimento di VAS, da parte di chi, e di come se ne è tenuto conto nella redazione del Parere Motivato che ha concluso la procedura di VAS del Piano.

5. Infine a conferma di quanto affermato dalla norma nazionale citata al punto 1, l’articolo 11 della legge regionale 32/2012 prevede la possibilità che l’Autorità Competente alla VAS (la Regione in Liguria) possa indire, su richiesta delle associazioni ambientaliste riconosciute dal Ministero dell’Ambiente, una Inchiesta Pubblica, al fine di esaminare tra l’altro proprio le osservazioni presentate dal pubblico.

Alla luce di quanto sopra le osservazioni del pubblico costituiscono quindi non un mero passaggio burocratico ma l’occasione per attivare quel procedimento di apprendimento collettivo nella valutazione/approvazione del piano che costituisce la vera novità del processo/procedimento di VAS.   Infatti, e non a caso, la norma nazionale  (comma 3 articolo 14 DLgs 152/2006 che prevale su quella regionale ai sensi della Direttiva Aarhus e della giurisprudenza della Corte di Giustizia sopra esaminata) nel disciplinare le osservazioni presentate dal pubblico prevede esplicitamente che le stesse siano finalizzate anche e soprattutto a fornire nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi sia alla Autorità Competente di VAS che al Consiglio Comunale che dovrà approvare il piano urbanistico.

Proprio per la valenza istruttoria e procedimentale delle osservazioni del pubblico, queste ultime devono essere costruite come se costituissero un altro parere motivato sulla VAS del Piano. Un parere espressione non della istituzione pubblica ma del pubblico. 

Quanto sopra al fine di permettere a tutti i soggetti istituzionali e non, coinvolti nella consultazione,  un corretto e trasparente controllo incrociato delle osservazioni del pubblico con il contenuto del Rapporto Ambientale predisposto dalla Autorità Procedente (il Comune di solito nei piani urbanistici), e i parametri di legge per costruire e poi valutare questo Rapporto( vedi allegati I e VI alla parte II del DLgs 152/2006, per il testo dei quali vedi QUI). 

P.S. 

Nel prossimo post illustrerò le modalità con le quali le osservazioni del pubblico devono essere scritte e presentate al fine di svolgere fino in fondo il ruolo sopra delineato nell’ambito del procedimento di valutazione – adozione – approvazione dei piani a rilevanza ambientale e territoriale a cominciare da quelli urbanistici.