La Corte di Giustizia sul diritto di cittadini e comitati ad impugnare le decisioni di VIA

La Corte di Giustizia con sentenza del 16 aprile 2015. Causa C-570/13 (vedi QUI) ha precisato ulteriormente, rispetto a pronunce precedenti, i principi che definiscono il diritto, dei  cittadini organizzati o singoli, ad impugnare le decisioni in materia di Valutazione di Impatto Ambientale (di seguito VIA) sia quelle che escludono la VIA (procedura di Verifica) sia quelle che concludono il procedimento di VIA ordinario.

Il caso oggetto della sentenza riguardava la esclusione dalla VIA di un grosso centro commerciale sul quale il giudice nazionale (austriaco) aveva rinviato, con domanda pregiudiziale, la questione alla Corte di Giustizia affinchè verificasse il rispetto della norma nazionale austriaca sui limiti ad impugnare le decisioni di VIA con il diritto comunitario in materia.

LA NORMA COMUNITARIA OGGETTO DELLA DOMANDA PREGIUDIZIALE 

Si tratta dell’articolo 11 della Direttiva 2011/92/UE ( di seguito Direttiva) secondo il quale gli Stati membri devono garantire ai cittadini (pubblico interessato) il diritto ad impugnare le decisioni in materia di VIA se gli stessi:

a) vantano un interesse sufficiente; o in alternativa,

b) facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di uno Stato membro esiga tale presupposto. 

Precisa inoltre l’articolo 11 che le associazioni organizzate e riconosciute dalla istituzioni nazionali sono considerate automaticamente pubblico interessato in quanto vantano in quanto tali un interesse sufficiente (vedi sopra lettera) ad impugnare

OGGETTO DELLA CONTROVERSIA DI FRONTE ALLA CORTE DI GIUSTIZIA (DOMANDA PREGIUDIZIALE)

La questione posta alla attenzione della Corte di Giustizia è se sia compatibile con l’articolo 11 della Direttiva una norma di uno Stato membro (nel caso l’Austria) che considera definitiva, quindi non impugnabile, una decisione di VIA da parte di cittadini residenti in aree limitrofe al progetto sottoposto a valutazione, perché tali cittadini non sono considerati ex lege pari in causa nel procedimento di verifica della applicabilità della VIA.

PRINCIPI AFFERMATI DALLA SENTENZA

Definizione di pubblico interessato ad impugnare le decisioni in materia di VIA

Premesso che secondo la Direttiva per “pubblico interessato” si deve intendere il pubblico che subisce o può subire gli effetti delle procedure decisionali in materia di VIA o che ha un interesse in tali procedure. 

Sul punto l’Avvocatura UE nelle sue conclusioni (vedi QUI) recepite dalla sentenza in esame aveva precisato come occorra verificare caso per caso se il soggetto ricorrente rientra o meno nella definizione suddetta di pubblico interessato, mentre vi rientrano automaticamente le associazioni ambientaliste riconosciute dagli stati membri.    

L'Avvocatura UE definisce bene i parametri per fare questa verifica: “Gli interessati, in tal senso, non possono essere, di conseguenza, solo le parti legittimate[1] nel procedimento di valutazione preliminare ai sensi del diritto austriaco, vale a dire il/la richiedente l’autorizzazione per il progetto, l’autorità cooperante, l’Umweltanwalt e il Comune interessato, nonché determinate organizzazioni non governative. Al contrario, anche i vicini sono membri del pubblico interessato e pertanto, quando subiscono o quantomeno possono subire gli effetti dei processi decisionali, possono invocare l’obbligo di effettuare una valutazione di impatto ambientale.”

Precisa ancora l’Avvocatura UE che per vicini non si devono intendere solo coloro che vivono nelle vicinanza geografiche del sito dove dovrà essere collocato il progetto per il quale è stata esclusa la VIA , infatti:  “potrebbe essere sufficiente che gli eventuali effetti ambientali del progetto sull’immobile colpissero il singolo non nella sua persona, bensì soltanto nel suo patrimonio. La Corte[2]  ha già riconosciuto che un danno patrimoniale che trae origine direttamente dagli effetti ambientali di un progetto è ricompreso nello scopo di tutela perseguito dalla direttiva VIA”

Le persone interessate dal progetto, afferma la Avvocatura UE, sono individuate in primo luogo proprio dalla documentazione presentate per avviare la procedura di verifica sulla applicabilità della VIA.  Infatti se dalla documentazione tale individuazione delle persone interessate non si potrebbe effettuare questo già di per se costituirebbe un elemento per impedire una decisione di esclusione della VIA, in quanto: “in quel determinato momento non esistano ancora informazioni circa l’impatto ambientale del progetto sufficienti per prendere una decisione sulla valutazione preliminare”

I margini di discrezionalità degli Stati membri nel definire l’interesse sufficiente o le violazioni di un diritto ai fini della impugnazione delle decisioni in materia di VIA

La Corte di Giustizia nella sentenza in esame ricorda che l’articolo 9, paragrafo 2, secondo comma, della convenzione di Aarhus stabilisce che ciò che costituisce interesse sufficiente o violazione di un diritto è determinato «secondo il diritto nazionale, coerentemente con l’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia». Nel rispetto di tale obiettivo, l’attuazione di tale condizione di ricevibilità è riservata al diritto nazionale.

Tuttavia, dallo stesso tenore letterale dell’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2011/92 e dell’articolo 9, paragrafo 2, secondo comma, della convenzione di Aarhus discende che detto margine di discrezionalità trova i propri limiti nel rispetto dell’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia.

In altri termini le disposizioni di tale articolo relative ai diritti di ricorso dei membri del pubblico interessato dalle decisioni, atti od omissioni che rientrano nell’ambito di applicazione di tale direttiva non possono essere interpretate restrittivamente.

Contrasto con il diritto comunitario di una norma nazionale che esclude a priori dal diritto di impugnare la VIA cittadini potenzialmente danneggiati dalla decisione in materia non come singoli ma come comunità

Secondo la Corte di Giustizia è in contrasto con la Direttiva,  la normativa nazionale (come quella oggetto della sentenza) che limita il diritto di ricorso contro le decisioni di accertamento della necessità di procedere alla VIA di un progetto soltanto ai richiedenti l’autorizzazione per il progetto, alle autorità cooperanti, al mediatore per l’ambiente (Umweltanwalt) e al comune interessato. Questa norma nazionale, secondo la Corte di Giustizia,  priva del beneficio di tale diritto di ricorso un cospicuo numero di singoli, compresi in particolare i residenti vicini al sito dove dovrà essere collocato il progetto  (in questo caso un grosso centro commerciale), residenti e cittadini che in realtà sarebbero   idonei a soddisfare le condizioni di impugnazione ex articolo 11 della Direttiva.

Una normativa nazionale, siffatta,  che mantiene la possibilità di impugnare ai cittadini solo gli atti autorizzatori (ad esempio secondo la nostra normativa nazionale la autorizzazione finale al progetto, il permesso di costruire) ma  impedisce di ricorrere contro la decisione di esclusione dalla VIA,  limita il diritto a ricorrere solo da un punto di vista degli interessi privati dei singoli residenti vicini alla attività autorizzata e non dal punto di vista generale (interessi diffusi) dell’ambiente e quindi della società.

Ne la questione può esser risolta, afferma ancora la Corte di Giustizia, con la “scusa” che la VIA è interna al procedimento autorizzatorio principale del progetto, perché deve restare il diritto del cittadino interessato a impugnare specificamente la decisione di VIA

Diritto di impugnare la decisione della VIA anche in sede di impugnazione della autorizzazione finale al progetto

Come affermato dall’Avvocatura UE nelle sue conclusioni del 13/11/2014 propedeutiche alla sentenza sopra descritta, il diritto di impugnare permane anche nel caso in cui il cittadino interessato vedi sopra definizione di pubblico interessato) non abbia potuto impugnare direttamente la decisione di escludere la VIA. Il cittadino potrà impugnare anche successivamente questa decisione ad esempio in sede di autorizzazione finale del progetto non sottoposto a VIA.

Diritto del pubblico interessato non solo ad impugnare le decisioni di esclusione dalla VIA ma anche di partecipare al procedimento che decide la esclusione

Secondo l’Avvocatura UE, nelle sue conclusioni propedeutiche alla sentenza in esame,  l’osservanza dell’obbligo circa la partecipazione del pubblico,  non va vista solo con riferimento alla possibilità di impugnare la decisione sulla esclusione dalla VIA di un progetto od opera (ai sensi dell’articolo 11 della Direttiva 2011/92 e successive modifiche) , ma anche alla fase vera e propria di verifica che porta alla decisione di applicare o meno la VIA, infatti secondo l’Avvocatura UE: “ Quanto detto è confermato dall’origine del riferimento alle disposizioni relative alla partecipazione del pubblico. Tale richiamo serve infatti alla trasposizione dei requisiti minimi di cui all’articolo 9, paragrafo 2, della Convenzione di Aarhus, in base al quale tale diritto di azione è applicabile almeno a tutte le misure per cui vale l’articolo 6[3]  della Convenzione. Tuttavia, tale ultima disposizione vale per tutte le decisioni, atti o omissioni relativi ai progetti da sottoporre ad una valutazione di impatto ambientale. Anche la decisione di non sottoporre, a torto, un progetto a valutazione costituirebbe una tale misura.”

ALTRI PRINCIPI IN MATERIA DI DIRITTO DI IMPUGNAZIONE DELLE DECISIONI IN MATERIA DI VIA DALLA GIURISPRUDENZA COMUNITARIA PRECEDENTE

Diritto di impugnare la decisione di VIA anche se non si è partecipato al procedimento di decisione

Secondo la Corte di Giustizia (sentenza 15/10/2009 causa C263/08)  il beneficio del diritto di ricorrere,  contro le decisioni in materia di VIA,  è indipendente dalla natura amministrativa o giurisdizionale dell’autorità che ha adottato la decisione o l’atto contestato.

 Dall’altro, la partecipazione al processo decisionale in materia ambientale è distinta  e persegue una finalità diversa da quella del ricorso giurisdizionale, poiché quest’ultimo può, ove necessario, essere esercitato contro la decisione adottata in esito a tale processo. Tale partecipazione, pertanto, non incide sulle condizioni di esercizio del ricorso.

A conferma vedi anche  ordinanza Corte di Giustizia del 11/3/2010  causa C24-09:

“I membri del pubblico interessato devono poter esperire un ricorso contro la decisione con cui un organo, appartenente all’organizzazione giudiziaria di uno Stato membro, ha statuito su una domanda di autorizzazione di un progetto, a prescindere dal ruolo che hanno potuto avere nell’esame di tale domanda partecipando alla procedura dinanzi a detto organo e facendo valere le loro ragioni in tale sede”

Il diritto di impugnare la decisione di VIA da parte di una associazione e/o comitato non può dipendere dal numero di aderenti ad essa/o

La Corte di Giustizia  (con sentenza 15/10/2009 causa C263/08) ha avuto occasione di affermare che: “ non può essere escluso che la condizione, secondo cui un’associazione di tutela dell’ambiente deve avere un numero minimo di aderenti, possa risultare rilevante per assicurarsi della effettività della sua esistenza e della sua attività. Il numero di aderenti richiesto non può tuttavia essere fissato dalla legge nazionale ad un livello tale da contrastare con gli obiettivi della direttiva 85/337 e, in particolare, con quello di rendere agevole il sindacato giurisdizionale delle operazioni che vi rientrano. … È vero che il governo svedese, il quale ammette che attualmente solo due associazioni contano almeno 2 000 aderenti e corrispondono quindi alla condizione posta dall’art. 13 del capo 16 del codice dell’ambiente, ha fatto valere che associazioni locali potrebbero rivolgersi a una di queste due associazioni e chiedere loro di intentare un ricorso. Questa mera possibilità non è tuttavia tale da soddisfare i requisiti previsti dalla direttiva 85/337 in quanto, da un lato, tali associazioni abilitate possono non avere lo stesso interesse ad occuparsi di un’operazione di portata limitata, dall’altro, esse rischierebbero di essere investite di numerose domande in tal senso, rispetto alle quali esse sarebbero necessariamente portate ad operare una selezione, in base a criteri che sfuggirebbero ad ogni controllo. Infine, un siffatto sistema provocherebbe, per sua stessa natura, un filtro dei ricorsi in materia ambientale direttamente contrario allo spirito di detta direttiva che, come ricordato al punto 33 della presente sentenza, ha lo scopo di assicurare l’attuazione della convenzione di Aarhus.”

Diritto di impugnare le decisioni di VIA da parte di Associazioni per far valere, non solo interessi dei cittadini residenti vicini al sito del progetto contestato, anche il contrasto della decisione con il diritto comunitario

La Corte di Giustizia (con sentenza 12/5/2011 causa C115/09) ha affermato:   “Per quanto riguarda una normativa come quella di cui trattasi nella causa principale, se è possibile che il legislatore nazionale circoscriva ai soli diritti pubblici soggettivi i diritti di cui può essere invocata la violazione da parte dei singoli nel contesto di un ricorso giurisdizionale promosso avverso una delle decisioni, atti od omissioni previsti dall’art. 10 bis della direttiva 85/337, siffatta limitazione non può essere applicata in quanto tale alle associazioni a tutela dell’ambiente salvo travisare le finalità di cui all’art. 10 bis, terzo comma, ultima frase, della direttiva 85/337. 46. Infatti, se, come risulta da detta disposizione, tali associazioni devono poter far valere gli stessi diritti dei singoli, sarebbe in contrasto con l’obiettivo di garantire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia, da una parte, nonché con il principio di effettività, dall’altra, la circostanza che le dette associazioni non possano anche invocare la violazione di norme derivanti dal diritto dell’Unione in materia ambientale per il solo motivo che queste ultime tutelano interessi collettivi. Infatti, come emerge dalla controversia nella causa principale, ciò le priverebbe in larga misura della possibilità di far verificare il rispetto di norme derivanti da tale diritto che sono, per la maggior parte dei casi, rivolte all’interesse pubblico e non alla sola protezione degli interessi dei singoli considerati individualmente. 47. Ne deriva anzitutto che la nozione di «violazione di un diritto» non può dipendere da condizioni che solo altre persone fisiche o giuridiche possono soddisfare, come, ad esempio, la condizione di essere più o meno prossimi ad un impianto o quella di subire in un modo o in un altro gli effetti del suo funzionamento".

I cittadini (pubblico interessato) hanno diritto ad essere informati adeguatamente delle modalità con le quali possono impugnare le decisioni di VIA

Sulla necessità di fornire al pubblico informazioni pratiche su come accedere alle procedure di ricorso amministrativo e giurisdizionale (ex articolo 10bis della Direttiva 85/337) l’Avvocato generale della UE (conclusioni del 15/1/2009 nella  causa C427/07 recepite dalla sentenza della Corte di Giustizia 16/7/2009) ha affermato: “105. Ciò che ad ogni modo è decisivo, è che l’obbligo di informare il pubblico non può essere limitato alla pubblicazione della normativa di trasposizione. Le disposizioni di attuazione di direttive devono essere comunque pubblicate. L’obbligo espresso di informare il pubblico deve avere dunque maggiore estensione.  106. In particolare, per espressa disposizione, gli Stati membri sono tenuti a divulgare informazioni pratiche sull’accesso alla giustizia. La mera pubblicazione dei testi normativi non è pertanto sufficiente per adempiere a tale obbligo.”

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[1] Quindi tradotto nel diritto italiano : chi presenta domanda di VIA, l’Autorità competente alla decisione sulla VIA, le Autorità che hanno competenze ambientali settoriali interessate dal progetto oggetto della VIA, le associazioni ambientaliste riconosciute.

[2] Sentenza nella causa C‑420/11, EU:C:2013:166, punti 35 e 36.

[3] Partecipazione del pubblico alle decisioni relative ad attività specifiche