Nuova Direttiva UE sulla VIA: promossa la partecipazione dei cittadini

PREMESSA

La Direttiva 2014/52/UE (per il testo vedi  QUI) pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della UE n. L/124 del 25/4/2014  modifica su aspetti significativi la Direttiva  2011/92/UE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati. Per il testo della Direttiva 2011/92/UE coordinato con la nuova Direttiva 2014/52/UE vedi  QUI. 

Nel nostro territorio (provincia della Spezia e dintorni) spesso e volentieri la normativa sula VIA è stata male applicata soprattutto in relazione al tema del coinvolgimento del pubblico nel processo decisionale che porta al giudizio finale di VIA.

La nuova Direttiva contiene  anche dei buchi significativi come il caso della mancata applicazione della VIA alle attività di estrazione del gas di scisto che utilizzano la tecnologia del fracking, cioè la fratturazione idraulica, una tecnologia molto impattante perché può causare impatti molto negativi sulla falda acquifera a causa dell’inquinamento che potrebbe essere prodotto.

Ma da un punto di vista generale ed, in particolare, sotto il profilo della partecipazione dei cittadini, costituisce un miglioramento della versione precedente della Direttiva 2011/92/UE che è oggi la Direttiva di riferimento sulla VIA dopo la avvenuta abrogazione della Direttiva 85/337/CEE.  

Sottolineo come la nuova Direttiva confermi  principi (già oggetto di indirizzi univoci della giurisprudenza comunitaria e anche nazionale del Consiglio di Stato)  che appaiono in palese contrasto con le decisioni anche recenti della Regione Liguria in materia di VIA e VAS. Ad esempio:  

1. non si prevede neppure in questa nuova versione della Direttiva una unificazione delle procedure di VIA e di VAS  a dimostrazione che ad esempio la decisione sull’outlet di Brugnato di assorbire di fatto la procedura di VAS nella VIA  è inficiata da un palese contrasto con la normativa comunitaria come ampiamente spiegato dal sottoscritto in molti post passati e come confermato dalla nuova Direttiva;

2. l’esame delle alternative  al progetto iniziale oggetto di VIA  diventano elemento obbligatorio fin nella fase di costruzione dello Studio di Impatto Ambientale che accompagna il progetto e la domanda di VIA. Alternative definite dalla nuova Direttiva come localizzative ma anche “tipologiche” cioè tipo di impianto, tipo di tecnica di disinquinamento,  etc.

In questo post mi limito ad approfondire le principali novità in materia di partecipazione del pubblico  e tutela della salute introdotte dalle modifiche,  apportate dalla nuova Direttiva 2014/52/UE,  alla Direttiva quadro  2011/92/UE.

Per un analisi approfondita di tutte le novità che la nuova Direttiva apporta alla Direttiva del 2011 vedi QUI. 

PARTECIPAZIONE DEL PUBBLICO E NUOVA DIRETTIVA SULLA VIA

Viene introdotta una  definizione di  procedura di VIA che non esisteva nella precedente Direttiva.

Definizione di procedura di VIA: “ l’elaborazione di un rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni (compreso con il pubblico interessato e le autorità ambientali), la valutazione da parte dell’autorità competente, tenendo conto della relazione ambientale e dei risultati delle consultazioni nel quadro della procedura di autorizzazione, come pure la fornitura di informazioni sulla decisione”

Come si può vedere, anche dalla mera lettera della norma,  al centro del procedimento di VIA ci sono le consultazioni del pubblico, non solo ma  i risultati di queste consultazione dovranno essere attentamente presi in considerazione al momento della decisione da parte della Autorità Competente ( in Liguria la Regione).

Questo delle consultazioni diventa quindi principio generale applicabile a tutte le diverse fasi della VIA:

1. fase preliminare o di predisposizione del rapporto ambientale del progetto da autorizzare

2. fase di verifica per stabilire la applicabilità della procedura di VIA ordinaria al progetto

3. fase ordinaria di VIA

Si ricorda che nella versione precedente della Direttiva 2011/92/UE non si prevedeva alcuna consultazione del pubblico nella fase preliminare. Ne la consultazione veniva definita come invece avviene nella nuova Direttiva, come fase centrale della intera procedura di VIA in tutte e tre le suddette fasi.

Tutto ciò serve per rendere obbligatorio, per gli Stati membri che recepiranno la nuova Direttiva, quanto in precedenza si presentava come facoltà degli stessi nell’ampliare il ruolo della consultazione del pubblico nelle diverse fasi della procedura di VIA , come confermato dalla Corte di Giustizia (vedi sentenza 9/11/2006 causa C261-05).

La nuova Direttiva modifica il paragrafo 2 articolo 6 della Direttiva introducendo un principio rilevante in materia di partecipazione del pubblico. Il nuovo paragrafo 2 afferma che il concetto di “partecipazione in una fase precoce del processo decisionale” è finalizzato ad una: ” efficace partecipazione al processo decisionale da parte del pubblico interessato”[1].

Inoltre  la nuova Direttiva, riformando il paragrafo 5 dell’articolo 6 della Direttiva 2011/92/UE, definisce meglio le modalità di informazione/coinvolgimento del pubblico nel processo decisionale della VIA. Afferma il nuovo paragrafo 5: ” 5.Gli Stati membri stabiliscono le modalità dettagliate di informazione del pubblico, ad esempio mediante affissione entro un certo raggio o mediante pubblicazione nei giornali locali, e di consultazione del pubblico interessato, ad esempio per iscritto o tramite indagine pubblica. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le informazioni pertinenti siano accessibili elettronicamente al pubblico, almeno attraverso un portale centrale o punti di accesso facilmente accessibili, al livello amministrativo adeguato”.  

Viene introdotto un nuovo paragrafo 7 all’articolo 6 della Direttiva: “I tempi di consultazione del pubblico interessato riguardo al rapporto di valutazione dell'impatto ambientale di cui all'articolo 5, paragrafo 1, non possono essere inferiori a 30 giorni”.

Infine nel nuovo articolo 8 si aggiunge che risultati delle consultazioni e le informazioni raccolte devono essere non solo genericamente “tenute” in considerazione ma “debitamente”.  Tradotto in linguaggio amministrativo vuol dire che i risultati delle consultazioni devono essere oggetto di valutazione da parte dell’autorità competente alla VIA e la non accoglienza di queste dovrà essere adeguatamente motivata[2], altrimenti si realizzerà un contrasto con i principi e la ratio della nuova versione della Direttiva 2011/92/UE.

A conferma si veda anche il nuovo paragrafo 1 dell’articolo 9 della Direttiva secondo il quale dopo la decisione sulla VIA il pubblico deve essere messo in condizione di accedere, tra le altre, alle : ”……principali motivazioni e  considerazioni su cui la decisione si fonda, incluse informazioni relative al processo di partecipazione del pubblico. Ciò comprende anche la sintesi dei risultati delle consultazioni e le informazioni raccolte ai sensi degli articoli da 5 a 7, nonché l'indicazione di come tali risultati siano stati integrati o altrimenti presi in considerazione …...”.

Relativamente a quanto possano pesare le conclusioni che emergono dalle consultazioni del pubblico nella decisione che conclude il procedimento di VIA risulta particolarmente interessante la affermazione contenuta nel parere[3] del Comitato Economico Sociale della UE (CES) in sede di proposta di Direttiva, secondo il quale: “Il CESE sottolinea che sarebbe auspicabile definire le circostanze nelle quali i cittadini possono chiedere una controperizia.”. Il tema è interessante perché pone la questione della partecipazione nei processi a discrezionalità tecnica come nel caso della VIA soprattutto relativamente  al come far pesare nel procedimento e nella decisione finale le memorie del pubblico, nonché la possibilità di controlli/monitoraggi in contraddittorio e più in generale la  valorizzazione delle istruttorie per scenari alternativi anche tecnici.

FATTORI AMBIENTALI SUI QUALI VALUTARE GLI EFFETTI DEL PROGETTO SOGGETTO A VIA: SALUTE E BIODIVERSITÀ

Viene sostituito l’articolo 3 della Direttiva 2011/92/UE  relativo che elenca i fattori che devono essere presi in considerazione per valutare gli effetti ambientali del progetto oggetto della VIA.

Vengono introdotti,rispetto al testo precedente, tre fattori:

1. Territorio,

2. Popolazione e salute umana 

3. Biodiversità.

Inoltre si precisa che verranno presi in considerazione relativamente ai diversi fattori anche gli effetti potenzialmente derivanti dalla vulnerabilità del progetto a rischi di gravi incidenti e/o calamità che sono pertinenti allo stesso.

Restano tutti gli altri fattori e le interazioni tra essi:

a) l’uomo, la fauna e la flora;

b) il suolo, l’acqua, l’aria, il clima e il paesaggio;

c) i beni materiali e il patrimonio culturale;

E’ indiscutibile che i nuovi fattori esprimano una visione più complessiva ed integrata nella valutazione dei fattori che possono essere colpiti dagli impatti del progetto integrando ancora di più le istruttorie tra VIA e AIA.

Ricordo in particolare che già la relazione della Commissione UE sullo stato di applicazione della VIA (anno 2003 punto 4.6.10 pag. 90) sottolineava come la direttiva VIA (versione precedente) non prevedesse esplicitamente che la salute umana[4] venisse presa in esame nell'ambito del processo di valutazione. Ciò aveva ed ha comportato che, fino ad ora, pur dovendo in teoria essere presi in esame nella VIA nell'ambito della valutazione dell'impatto sugli esseri umani, in pratica gli effetti sulla salute vengono descritti, nelle procedure di VIA e in primo luogo nei SIA, con poca dovizia di particolari e spesso in maniera meno dettagliata rispetto agli impatti biofisici[5].

RECEPIMENTO NUOVA DIRETTIVA

Fatto salvo il regime transitorio previsto dall'articolo 3[6], gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla nuova Direttiva entro il 16 maggio 2017.  Il Recepimento varrà anche per la Regione Liguria dopo il passaggio statale e vedremo se la nostra Regione si distinguerà per l'ennesima volta nel ritardare a dismisura l'aggiornamento della propria legislazione in materia di VIA come è già successo per la Valutazione ambientale strategica di piani e programmi, la c.d. VAS (vedi  QUI)

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[1] Sul concetto di efficace partecipazione del pubblico in una fase precoce del processo decisionale di VIA e AIA , si veda Corte di Giustizia 15 gennaio 2013 Causa C-416/10 : “la partecipazione del pubblico comincia in una fase iniziale del procedimento, vale a dire quando tutte le alternative sono ancora praticabili e tale partecipazione può avere un’influenza effettiva, e, dall’altro lato, che il pubblico deve avere accesso alle informazioni pertinenti non appena siano disponibili”

[2] Questa interpretazione è per altro coerente con i recenti indirizzi della Corte di Giustizia in materia di partecipazione del pubblico ai processi decisionali sui piani a rilevanza territoriale e ambientale. Si veda Sentenza del  20 ottobre 2011 (causa C 474-10) secondo la quale il  parere del pubblico deve essere oggetto di un vero e proprio contraddittorio tra autorità che elabora e approva il Piano  e il pubblico stesso che partecipa al processo di VAS con proprie osservazioni, memorie, documenti.  Afferma infatti la Corte nella sentenza qui esaminata: “49  Peraltro, la possibilità di stabilire caso per caso il termine entro il quale tali pareri possono essere espressi può, in taluni casi, consentire una maggiore considerazione della complessità di un piano o di un programma previsto e tradursi, eventualmente, nella concessione di termini più lunghi di quelli che potrebbero essere stabiliti per via legislativa o regolamentare.” Siamo quindi ben al di sopra delle semplici osservazioni previste dalle norme urbanistiche tradizionali, si intravede cioè per la procedura di VAS la possibilità/necessità giuridico amministrativa di accompagnare tale procedura con vere e proprie inchieste pubbliche secondo i modelli del Débat Public francese.  Caratteristiche di fondo di quest’ultimo è che il Débat parte nella fase di definizione degli indirizzi del piano/progetto e riguarda la costruzione del quadro informativo che sta prima della definizione del piano/progetto, fare o non fare quell’opera, ed il processo di Débat è gestito da una figura terza (quindi sempre nell’esempio dei piani regolatori non dal Comune che adotta, approva il piano). Soprattutto il dato interessante è che secondo la Corte di Giustizia le autorità competenti alla elaborazione/approvazione del Piano (Comuni nel caso di un piano urbanistico) possono stabilire termini e modalità di partecipazione del pubblico diverse e più aperte di quelle della legge nazionale e regionale.

[3] COM(2012) 628 final — 2012/0297 (COD)

[4] Sul punto vedi Consiglio di Stato 5299 del 2012 che ha riconosciuto legittima la decisione della autorità competente nel rivedere un giudizio di VIA per carenze istruttorie dettate dalla mancata valutazione, tra l’altro, dell’impatto sulla salute di una centrale da alimentare con fonti rinnovabili (biomasse) e non convenzionali (CDR e CDRQ).

[5] In Belgio, ad esempio, la regione delle Fiandre ha elaborato linee guida in collaborazione con l'amministrazione per la sanità e con l'unità responsabile della VIA. Le linee guida irlandesi indicano che occorre adottare un approccio di valutazione del rischio e anche i Paesi Bassi riconoscono che esiste uno stretto legame tra valutazione del rischio e valutazione dell'impatto sulla salute.

I Paesi Bassi, da anni, propongono un'interessante classificazione degli effetti sulla salute:

1. salute (fisici) - in genere sono valutati dal punto di vista quantitativo (ad esempio quali standard basati sulla salute e riferiti agli inquinanti vengono superati);

2. benessere (disturbi) - ad esempio cattivi odori, rumore o problemi di visibilità; si applica una combinazione di standard qualitativi e quantitativi;

3. effetti socioeconomici legati alla salute - occupazione e cessazione dell'attività lavorativa, ma vengono discussi solo in via generale.

Nei Paesi Bassi è prassi anche valutare gli impatti sui gruppi piuttosto che sugli individui.

[6] Articolo 3 “1.I progetti per i quali l'iter decisionale di cui all'articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2011/92/UE è stato avviato prima del 16 maggio 2017, sono soggetti agli obblighi di cui all'articolo 4 della direttiva 2011/92/UE anteriormente alla sua modifica ad opera della presente direttiva. 2.I progetti sono soggetti agli obblighi di cui all'articolo 3 e agli articoli da 5 a 11 della direttiva 2011/92/UE anteriormente alla modifica apportata dalla presente direttiva qualora, prima del 16 maggio 2017: a) la procedura relativa al parere di cui all'articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 2011/92/UE sia stata avviata; o b) le informazioni di cui all'articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2011/92/UE siano state fornite.”