Alcuni suggerimenti per promuovere la partecipazione dei cittadini alle attività del Comune

  

“ Solo gli uomini che non hanno rinunciato all’abitudine di dirigersi da soli potranno essere capaci di ben scegliere coloro che devono guidarli”.  Alexis de Tocqueville  

DALLA SOPPRESSIONE DELLE CIRCOSCRIZIONI AD UN MODELLO DI PARTECIPAZIONE DAL BASSO DEL GOVERNO DELL’ENTE LOCALE

Come è noto la legge 42/2010  ha previsto la soppressione delle circoscrizioni di decentramento comunale (per la prossima legislatura) tranne che per  i  comuni  con  popolazione  superiore  a  250.000 abitanti. Sollecitato da questa scadenza normativa il Comune della Spezia ha avviato una procedura di consultazione, peraltro confusa nella metodologia e negli obiettivi, dei cittadini per avere suggerimenti su come riorganizzare la partecipazione e il decentramento comunale.

Con le note che seguono vorrei provare ad indicare una serie di proposte concrete che non si limitino, semplicemente, a migliorare la consultazione dei cittadini ma a riorganizzare il modello di governo del Comune in modo partecipato. Insomma una sorta di BOZZA DI STATUTO DI GOVERNO PARTECIPATO DELL’ENTE LOCALE.



Si tratta di realizzare forme di autoprogettazione sociale riconosciute per legge ( vedi EMAS – accordi volontari ambientali  ed articoli 11 legge 241 – sussidiarietà orizzontale ) e dall’altro ad un convolgimento del pubblico inteso come comunità ( non più come singoli cittadini o associazioni e comitati) nella definizione dei processi strategici dello sviluppo di un territorio ( si vedano  per un inquadramento sistematico libro UE sulla governance e processi di A21 ) .

In tal senso occorre che gli enti locali agiscano in una duplice direzione :

1. Legittimare e/o riconoscere la capacità di autorganizzazione e autoprogettazione che emerge dalla società civile quale elemento di critica ma anche di innovazione rispetto ad una concezione della democrazia rappresentativa fondata, relativamente alle grandi scelte strategiche, sul sistema dei partiti e della concertazione tra  soggetti forti;
2. attivare strumenti istituzionali, procedure  che permettano alla suddetta capacità di autorganizzazione e autoprogettazione della società civile, basti pensare in primo luogo al principio di sussidiarietà orizzontale della Costituzione attuato a livello di statuti locali.

PRINCIPI LEGISLATIVI DI AUTONOMIA STATUTARIA DEGLI ENTI LOCALI

Siamo nell’ambito , da un punto di vista legislativo,  della questione del rispetto dell’autonomia statutaria degli enti locali alla luce :

• dell’articolo 114 comma 2 della Costituzione  “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione “.
• dell’articolo 117 comma 6 della costituzione : “I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.
• della c.d. legge La Loggia secondo nella quale  il comma 1 dell’articolo 4 recita  “ I  Comuni,  le  Province e le Città metropolitane hanno potestà normativa  secondo i principi fissati dalla Costituzione. La potestà normativa   consiste   nella   potestà   statutaria   e   in  quella regolamentare “ .

INDIRIZZI DI RIFORMA DEGLI  STATUTI – REGOLAMENTI DEGLI ENTI LOCALI

Una volta chiarito il quadro costituzionale in cui va a collocarsi l’introduzione della partecipazione del pubblico negli statuti e nei regolamenti comunali  quelle che seguono sono alcune linee di indirizzo per riformare il quadro statutario e regolamentare nonché di valutazione delle politiche degli enti locali in chiave partecipativa. 

1. Legittimazione  all’esercizio della domanda di partecipazione politica dell’intera comunità locale, comprendente non solo i soggetti residenti in possesso della cittadinanza italiana ma anche le persone residenti di nazionalità straniera. Si veda articolo 8B trattato UE sulla cittadinanza europea e articolo 8 comma 3 DLgs 267/2002 TU enti locali. L‘appartenenza ad una comunità locale è il titolo di legittimazione per l’esercizio dei diritti previsti dallo statuto, cosicché accanto alla cittadinanza statale si può configurare una cittadinanza locale, intesa come uno status che ricomprende diritti e doveri previsti dallo statuto. E così, ad esempio, come previsto da molti statuti comunali, avranno diritto alla partecipazione procedimentale anche i cittadini maggiori di sedici anni, pur se non ancora maggiorenni secondo il diritto statale. Possiamo parlare, (anche secondo autorevole dottrina giuridica) di  pluricittadinanza in cui le cittadinanza (locale, statale ed europea) si sommano in capo ad un unico soggetto , che, in forza di ognuna di esse, esercita diritti e doveri specifici . Ed ognuna di queste cittadinanze si misura sulla maggiore o minore possibilità di intervenire nei procedimenti amministrativi che riguardano l’interessato  (partecipazione garanzia) o che attengono ad interessi collettivi della comunità di cui fa parte (partecipazione collaborazione) . Quindi la limitazione della partecipazione è limitazione dei diritti e quindi della cittadinanza.

2. Nel momento in cui alcuni diritti di partecipazione fossero elevati al rango di elementi imprescindibili del procedimento formale per l’adozione di taluni atti, prevedere in sede statutaria la necessità che gli organi competenti assumano obbligatoriamente il parere, ad esempio, degli organismi promossi dal Comune (quali le Costituenti partecipative ), la validità di detti atti verrebbe ad essere rapportata anche al fatto che il parere, esercizio del diritto di partecipazione. sia stato effettivamente preso in considerazione e dovrebbe essere negata, sotto il profilo della violazione di legge, quando non fosse stato assunto e, sotto il profilo dell’eccesso di potere, allorché l’organo competente  non motivasse adeguatamente il mancato recepimento dei contenuti espressi  nel parere.

3. Prevedere l’obbligo dello svolgimento di apposita Istruttoria pubblica[1]

Nei procedimenti per la formazione di atti normativi o di atti amministrativi di carattere generale salvo che questa sia già prevista da normative settoriali come nel caso della Valutazione di Impatto Ambientale). Tale Istruttoria deve svolgersi secondo i seguenti principi e finalità : 

•     il conflitto è elemento positivo  generatore di partecipazione e democrazia e quindi deve essere non rimosso ma semmai riconosciuto   e valorizzato anche sotto il profilo della possibilità che produce progettualità e governo dal basso,
•      mettere tutte le parti in conflitto su di un piano di parità in attesa delle decisioni di tipo amministrativo  che dovranno essere prese,
•    dare peso formale, ma anche tecnico scientifico,  all’interno della procedura di  approvazione dell’atto, piano o programma agli scenari proposti  anche da soggetti non istituzionali,
•      fare emergere tutti gli interessi economici , sociali e ambientali  di uso  del territorio   che sottendono al    progetto, piano o atto da approvare,
•       prevedere la possibilità che l’istruttoria possa anche concludersi con accordi volontari  utilizzabili in sede di amministrazione attiva ai sensi dei principi della legge 241/1990.

Ad esempio l’istruttoria potrebbe applicarsi a piani e regolamenti urbanistici, varianti , progetti edilizi particolarmente significativi, affidamento di servizi del comune all’esterno, programmi di finanziamento in compartecipazione con altri soggetti sovraordinati : parco, provincia, regione, ministeri, UE.

4. Il Comune potrebbe introdurre la registrazione delle associazioni che operano sul territorio comunale, previa deposito copia statuto, indicazione sede e rappresentante legale. Le associazioni registrate potranno accedere ai dati dell’amministrazione ed essere consultate a  richiesta, esprimere pareri sulle decisioni dell’amministrazione che incidono sulla loro attività e anche su decisioni di carattere generale; le associazioni registrate potranno essere informate regolarmente sull’attività del Comune. Il Comune potrà approvare un apposito regolamento sulle modalità di erogazione dei contributi o di godimento delle strutture, beni o servizi dell’ente. Infine, il Comune potrà gestire servizi in collaborazione con le associazioni; potranno essere istituite Consulte e/o Commissioni, Comitati utenti. Rappresentanti delle forme associative  potranno essere collocati all’interno di organismi comunali, partecipando (ad esempio, ai lavori delle commissioni consiliari permanenti),  pur senza potere decisionale, a richiesta o sollecitate da esse. Si può prevedere che le associazioni registrate possano presentare interrogazioni al Sindaco e al Presidente della Provincia su questione sia generali che particolari.

Si veda tra l’altro quanto introdotto sul nuovoregolamento dello sportello unico per le attività produttive

5. Proposta di deliberazione da parte di una quota di elettori del comune. Tali deliberazioni dovranno essere sufficientemente dettagliate, in modo da non lasciare dubbi sulla natura dell’atto ed il suo contenuto dispositivo. Occorrerà il parere dei dirigenti competenti, nonché del segretario comunale, dopodiché il sindaco e/o Il Presidente della Provincia,  trasmetterà la proposta con i pareri all’organo deliberante ed ai gruppi presenti in consiglio comunale entro un congruo numero giorni dal ricevimento. L’organo competente deve adottare le sue determinazioni in via formale entro 30 giorni dal ricevimento della proposta.  Ove l’organo competente non provveda nei termini, si può prevedere che ciascun consigliere possa chiedere il passaggio alla votazione finale, entro un breve termine prefissato. Scaduto questo termine ultimo, la proposta viene iscritta di diritto all’ordine del giorno della prima seduta del Consiglio Comunale e/o del Consiglio Provinciale .  Si può prevedere che alla  data della presentazione, l’organo competente non possa, in ogni caso, prescindere dalla proposta ove abbia a deliberare su questioni oggetto della medesima; quindi la mancata approvazione della proposta da parte del competente organo dell’ente locale, deve essere espressamente motivata.  La proposta può anche consistere  nella richiesta di revoca di deliberazioni non ancora divenute esecutive.

6. Proposte di referendum da parte di cittadini non elettori (quindi anche minorenni). Nel caso di referendum consultivi regolamentare le modalità di risposta da parte dell’Amministrazione  e del Consiglio Comunale e/o Provinciale  a garanzia del risultato elettorale: obbligo di esaminare i risultati entro un congruo numero di giorni; obbligo di motivare il mancato accoglimento dei risultati etc. L’art. 8 del T.U. enti locali si riferisce genericamente ai referendum, quindi saranno possibili anche referendum abrogativi o propositivi se istituiti dagli statuti almeno in relazione a regolamenti e provvedimenti amministrativi di carattere generale.

7. Per consentire l’esercizio del diritto di azione popolare  lo statuto potrebbe  impegnare il comune a rendere pubbliche, attraverso i suoi uffici, le azioni giudiziarie intraprese e ad informare gli interessati circa le azioni  ed i ricorsi che spettano all’Ente Locale sulla base delle decisioni giurisdizionali. Lo  statuto può rinviare  al regolamento le modalità per il rimborso delle spese all’elettore che le ha anticipate in caso di esito favorevole e per l’attribuzione allo stesso degli oneri gravanti sull’Ente locale a seguito dell’integrazione del contraddittorio, nell’ipotesi di pronuncia negativa.

UN NUOVO MODELLO DI ORGANIZZAZIONE DELL’ENTE LOCALE

Insieme alla valorizzazione dei processi partecipativi occorre che l’Amministrazione  si impegni a riorganizzare la propria struttura e i propri modelli interni di decisione,  affrontando le questioni nodali del modello di organizzazione della PA stessa, il modello operativo dei diversi settori dell’ente pubblico promotore del processo, il livello sia politico che amministrativo dell’ente promotore, le politiche strategiche dell’ente promotore, il modello di relazioni tra PA e soggetti sociali in relazione non solo ai conflitti ambientali ma al modo normale di agire dell’ente promotore del processo . Nel dare risposte alle suddette questioni l’Amministrazione dovrà rivedere secondo principi  della sostenibilità e della Partecipazione Pianificazione partecipata dal basso:

•      la divisione dell’organizzazione interna dell’Ente,  favorendo l’accorpamento delle funzioni, ad es. con la creazione di un Dipartimento per la Pianificazione Ambientale, introducendo la metodologia di lavoro della macchina per progetti e non più solo per ripartizione rigida per materie;
•       riorganizzare il sistema dei controlli interni;
•      riorganizzare il controllo strategico dell’ente locale  anche introducendo sistemi di contabilità ambientale e sociale.

IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ ORIZZONTALE NEL COMMA 4 DELL’ARTICOLO 118 COST.

L’innovazione del comma 4 dell’articolo 118 Cost.

Secondo il comma 4 dell’articolo 118 Cost. : “ Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.

Principi applicativi della sussidiarietà orizzontale

1. Sussidiarietà vuol dire valorizzare il capitale sociale di un territorio tra le risorse autonome degli enti locali
2. Sussidiarietà orizzontale non significa rinuncia dai propri compiti per la PA 
3. Sussidiarietà non significa privatizzazione dei servizi pubblici
4. Sussidiarietà vuol dire che  l’interesse generale  potra’ essere perseguito direttamente dai cittadini o in codecisione con la PA

Sussidiarietà e partecipazione si integrano a vicenda

La realizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale e la partecipazione ai processi decisionali pubblici sono fra loro complementari, non alternativi. In altri termini, è possibile ipotizzare che in seguito ad un’autonoma iniziativa di cittadini finalizzata a prendersi cura di determinati beni comuni si avvii un rapporto di collaborazione fra amministrazioni pubbliche e privati che preveda, fra l’altro, anche momenti di partecipazione di questi ultimi al processo decisionale, secondo le modalità previste dall’ordinamento.

La sussidiarietà orizzontale dal punto di vista della pa

Favorire la realizzazione della sussidiarietà vuol dire quindi per un Comune, per esempio,

• svolgere un ruolo di “catalizzatore” delle energie presenti nella comunità, incoraggiandone in vari modi l’emersione per la cura dei beni comuni  (un esempio significativo è quello del Comune di Roma, il cui assessore Mariella Gramaglia aveva promosso un’iniziativa chiamata “Idee in comune”, uno stimolo ai cittadini a proporre interventi per la cura dei beni comuni);
• costruire le proprie politiche insieme con i cittadini attivi, intersecando (secondo quanto s’è detto sopra) partecipazione e sussidiarietà, facilitando così da parte dei cittadini l’assunzione di responsabilità nell’interesse generale;
• usare la comunicazione sia per colmare le carenze di informazione che impediscono ai cittadini di attivarsi, sia per creare reti di soggetti pubblici e privati, accomunati dall’interesse alla cura di determinati beni comuni;
• prevedere nell’ambito della propria struttura articolazioni organizzative specificamente deputate a rapportarsi con i cittadini che si attivano alle base dell’art. 118, u.c.: Responsabile del procedimento sussidiato ;
• formare il proprio personale, a tutti i livelli, affinché sappia affiancare alle professionalità tradizionali le nuove competenze necessarie per amministrare insieme con (e non soltanto per conto dei) cittadini;
• adottare, laddove necessari, regolamenti per disciplinare il rapporto sussidiario con i cittadini; utilizzare il bilancio sociale anche come strumento per valutare e valorizzare le attività svolte sulla base del principio di sussidiarietà. In particolare, la previsione di una conferenza annuale delle associazioni sull'attività amministrativa comunale o in occasione della formulazione del bilancio preventivo costituisce una vera e propria forma di partecipazione all'indirizzo politico dell'ente o, meglio, di controllo e di proposta sull'utilizzazione delle risorse pubbliche.

La sussidiarietà orizzontale dal punto di vista dei cittadini : principi di riferimento

In sostanza, è possibile funzionalizzare l'attività dei cittadini finalizzata a realizzare l'interesse generale secondo il principio di sussidiarietà orizzontale fino al punto di applicare a tale attività i princìpi che disciplinano le attività amministrative?

Se la risposta fosse positiva si potrebbe immaginare che, pur essendo ovviamente la loro attività disciplinata dal diritto privato, i cittadini adeguino la propria azione ai principi fondamentali della legge n.241/1990 e quindi, per esempio:

• diano comunicazione della propria intenzione di attivarsi alle amministrazioni potenzialmente coinvolte e, ove possibile, anche ai terzi interessati;
• individuino un proprio "responsabile del procedimento", in grado di interagire ed interloquire con il funzionario che svolge la stessa funzione nell'amministrazione che deve "favorire" la loro iniziativa;
• prevedano spazi di partecipazione alle proprie iniziative anche da parte di altri soggetti potenzialmente interessati; garantiscano la trasparenza delle proprie scelte e così via, nella prospettiva di un'applicazione sostanziale, non formalistica, dei princìpi, più che della legge, sul procedimento.

Procedimentalizzare le iniziative dei cittadini potrebbe essere utile anche per evitare che l'art.118, u.c. sia utilizzato "contro" le pubbliche amministrazioni, come se l'avversario fossero appunto le amministrazioni e non, invece, i problemi di ogni genere che affliggono le nostre comunità.

In concreto, questo significa che prima di assumere iniziative riguardanti problemi di competenza dell'amministrazione ma che quest'ultima tarda ad affrontare, può essere opportuno per i cittadini, come si accennava più sopra, dare una sorta di comunicazione di inizio dell'attività sollecitando formalmente l'amministrazione ad un confronto per la soluzione del problema segnalando l'intenzione di attivarsi autonomamente; l'esito negativo di tale confronto o la mancanza di qualsiasi risposta prefigurerebbero a quel punto una sorta di "messa in mora" dell'amministrazione, alla quale non resterebbe che prendere atto dell'iniziativa civica, per favorirla.

Il coordinamento tra sussidiarietà orizzontale e verticale

Come è noto la sussidiarietà verticale è quella riguardante il decentramento istituzionale e che ha come principale riferimento costituzionale l’articolo 5  . Ma è indiscutibile che non potrà esserci sussidiarietà orizzontale se prima non c’è un avvicinamento del potere ai cittadini attraverso un decentramento a favore di enti e autonomie locali . La riaffermazione del legame tra le due sussidiarietà è emersa nelle sentenze della Corte Costituzionale sulle fondazioni bancarie (n. 300 e 301 del 2003) : In particolare nella seconda la Corte Costituzionale  non ha ritenuto accettabile la sola presenza degli enti locali negli organi di indirizzo delle fondazioni ; secondo la Corte occorre ricomprendervi anche quelle diverse realtà locali, pubbliche e private , radicate sul territorio ed espressive , per tradizione storica , connessa all’origine delle singole fondazioni, di interessi meritevoli di essere rappresentati nell’organo di indirizzo . Viene quindi riconosciuta la possibilità di svolgimento di attività di interesse generale  svolte da soggetti non pubblici in coerenza con l’ultima comma dell’articolo 118 della Costituzione. Non a caso il comma 5 articolo 3 del TUEL afferma : “5. I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali “.

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[1] Linee guida per valorizzazione una partecipazione informale del cittadino

1.   Evitare aggravi del procedimento  attraverso :

        1.1.  assicurare la partecipazione orale ai soli soggetti direttamente interessati oltre che ai legittimi e necessari contraddittori 

         1.2.. collocare l’audizione orale entro un termine certo preventivamente definito

             1.3. prevedere modelli  differenziati, caratterizzati dal comune principio dell’oralità, da adattare ai diversi procedimenti

2.   utilizzare il difensore civico  a supporto degli interventi dei soggetti deboli (cioè coloro non in grado di essere supportati nella partecipazione anche orale da professionisti o tecnici in generale)